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進入全民認股案出局 高鐵財改改推A、B方案
立院早上將審高鐵財改方案，民進黨立委與國民黨立委林國正（左二）會前寒暄。（記者黃立翔攝）
〔記者黃立翔／台北報導〕立法院交通委員會今天全日審查高鐵財務解決方案，交通部審酌朝野立委意見，修改台灣高鐵3月提出的「全民認股方案」，交通部長陳建宇今天將正式提出修改版A、B方案，前者公股增資180億，其餘由全民及高鐵員工認股，後者全由公股、泛公股增資，全民認股案視同已出局。
據了解，交通部屬意全由公股、泛公股增資B方案，並認為唯有B方案走向「國有民營」能解決立委對於延長特許期35年、圖利財團的疑慮，目前國民黨暫無反對聲浪，民進黨則有少數立委認為35年特許仍太久，提出15年或25年方案，但無論哪一方案過關，最快年底或明年春節前，票價都會調回去年10月調漲前原價，北高降回1490元。
今年1月7日交通部前部長葉匡時主導的高鐵財改案立院闖關失敗，高鐵新董座劉維琪在3月31日推出改良版的「全民認股方案」遲無進展，卻得不到朝野立委共鳴，5月11日在交通部主導下，修改為交通部A、B兩方案，交通部屬意的B案更是泛公股、公股增資300億全吃，不開放小股東、高鐵員工認股，高鐵將走向「國有民營」，高鐵董事長劉維琪也認同交通部提案，立委、學者普遍認為釋股給公股比較沒有爭議。
延長40年特許期的舊版財改案，被立委批評為「圖利新舊股東」，1月初在國民黨團以18：0否決後，遭朝野立委反對觸礁，高鐵公司3月31日又改推出「全民認股」案，將全民釋股比例提高，並且釋股先後順序調整，民眾釋股192億、員工釋股30億，公營行庫認股78億。
5月11日上午交通部又向朝野立委推銷A、B兩案，大幅調整釋股對象，A案由公股增資180億、高鐵員工12億、全民釋股108億，B案則由公股增資242億、泛公股58億，但完全不給小股東與高鐵員工認股。
交通部表示，A、B兩案只調整增資額度及對象有調整外，其餘財改措施如減資6成、調降票價到前年10月漲價前價格、變更特許期為35年、返還站區事業發展用地抵扣回饋金都與全民認股方案相同。
交通部認為，全民釋股案及A案釋股利益對象是小眾，有心人士可以透過蒐購股權掌控高鐵，因此建議選擇B案實踐「利益全民共享」，也去除釋股成功與否的不確定性，也避免釋股股給特定對象，公股與泛公股減增資後將從持股22％大幅增為63.8％，五大原始股東持股則由37.4％降為17.4％。
高鐵局官員表示，A、B方案的公股都是高鐵建設相關基金，來源是區段徵收的開發利益及高鐵出售沿線光纖骨幹利益，泛公股則計畫由中技社、航發會或勞保勞退基金增資。
交通部表示，延長35年特許期仍需立院同意，且純公股比例由12.3％提高到48.9％，已超過獎參條例規定，必須修法將政府投資比例上限由20％調高至50％。
「高鐵財務解決方案」立院報告全文
目錄
壹、依據
貳、交通部處理高鐵財務問題之基本立場
參、各界關切議題說明
肆、票價及特許年期試算
伍、建議方案
陸、解決方案比較
柒、結論與建議
壹、依據
大院104年度中央政府總預算案審查總報告決議第29案略以：「台灣高速鐵路股份有限公司財務問題延宕多年，倘103年底未能改善，恐有破產之虞，此攸關社會大眾權益，並影響南北交通及政府財政甚鉅，交通部應提出具體因應方案…。」、第30案略以：「…要求交通部應監督台灣高速鐵路股份有限公司於3個月內提出妥善經營及積極解決財務虧損等具體因應方案，以維我國高鐵運輸之健全長遠發展，及民眾和政府權益之保障。」，以及第31案略以：「…要求交通部應於1個月內研擬高鐵財務解決方案，尤其重著在延展特許期的試算、現行合約全面性檢討修正、後續回饋金及政府買回機制的合理規範、如何強化政府對於營運或票價等監督控管機制等方面，並向立法院交通委員會提出報告」。
本部爰依據前述決議第31案向貴委員會提出高鐵財務解決方案報告，謹就本部處理高鐵財務問題之基本立場、各界關切議題說明、票價及特許年期試算、建議方案以及解決方案比較等說明如后。
貳、交通部處理高鐵財務問題之基本立場
台灣高鐵公司嗣於104年3月31日再次向本部提出全民認股方案，本部基本立場說明如下：
1、 回應大院要求
大院審查104年總預算3項決議（第29案、第30案及第31案），要求本部重新檢討高鐵財務問題解決方案，並再向貴委員會提出報告。
2、 高鐵財務問題仍須務實面對、澈底解決
剩餘18年特許期內絕無法負擔約3,600億貸款及1,000億系統增置汰換費用，且平均每年折舊負擔達235億，恐有資金缺口風險；再加上特別股股本訴訟已進入三審，不及時處理終將引發骨牌效應，致有三方契約違約及興建營運合約終止之虞。
3、 維護最大公共利益、整體處理成本最小
高鐵財務問題確有務實面對解決之必要，台灣高鐵公司既接受並整合各界及股東意見，再次提出折衷方案，本部基於整體處理成本最小、維護最大公共利益的原則，考量高鐵營運穩定性、員工工作權益、6萬名小股東長期投資損失及仲裁不確定風險等複雜問題，願意在法律及合約允許範圍內再次處理高鐵財改案。
4、 積極回應各界關切議題
本部基於維護最大公共利益之基本立場，已於台灣高鐵公司歷次提案及雙方協商過程中，要求該公司積極回應各界關切議題，並將下列各項措施納入財務改善方案：
（1） 減資額度必須彌補所有累積虧損
（2） 增資必須達成政府主導經營、避免圖利財團
（3） 票價調降讓民眾有感
（4） 設置平穩機制，將超額利潤回歸政府
（5） 三件仲裁案於財改案獲得通過並於依約執行時撤回
參、各界關切議題說明
高鐵財務改善案貴委員會及社會各界均給予高度關切，茲整理議題重點並逐項說明如后：
1、 103年雖獲利55億元但仍有財改需求
台灣高鐵公司104年4月30日公告之財務報告暨會計師查核報告結果，103年稅後淨利55億元，其中有29億元為所得稅利益，稅前淨利約26億元，外界多有高鐵既然賺錢為何會倒閉之疑慮。
台灣高鐵公司現階段營運獲利，係應攤提之折舊延後所致：
（1） 台灣高鐵公司自100年起每年營收約成長5~6%（約20億元），其稅前淨利依序為32、40、27、26億元，該等淨利之產生最主要因素為折舊攤銷採運量百分比法，大幅將折舊攤銷延後所致（由96、97年約190億元減為100~103年之107~170億元），詳如簡報資料第5頁。
（2） 預估104年折舊攤銷將由103年之170億元上升至約218億元，大幅增加約48億元，且105年後折舊攤銷仍將持續上升，估計平均每年達235億元，其營收成長幅度終將難以支應折舊攤銷之成長（入不敷出），累積虧損將逐年擴大。
特別股股本敗訴，若無財務改善方案處理還本，仍將導致財務危機及興建營運合約終止：
（1） 該公司財務報告揭露，略以：
1. 截至103年底止，部分股東對本公司提起訴訟，已提列負債準備計36.95億元，超過本公司現金餘額13.32億元。
2. 該等訴訟案一旦經法院判決確定復具有強制執行力，倘公司無力清償，即可能發生聯合授信案重大違約及興建營運合約期前終止之情事。
（2） 台灣高鐵公司會計師查核報告述明，略以：
1. 部分特別股股東向法院請求台灣高鐵公司收回股本之訴訟案可能發生聯合授信案重大違約及興建營運合約於特許期屆滿前終止之情事。
2. 全民認股方案能否及時推動仍有不確定性，致使台灣高鐵公司之繼續經營能力仍存有重大疑慮。
（3） 另前揭台灣高鐵公司財務報告所述截至103年底止，特別股訴訟案所致提列負債準備金額36.95億，截至本年5月13日止，計新增股本訴訟案8件，累計總金額達81億元以上，已見連鎖效應，詳簡報資料第7頁。
本部尊重台灣高鐵公司基於公司治理所提財務報告及會計師獨立查核職權，惟誠如會計師查核報告所述，特別股訴訟案之持續進行以及財務改善方案遲未能確定執行，該公司未來繼續經營能力確實存有重大疑慮。換言之，台灣高鐵公司財務及合約危機仍然存在，必須務實面對、澈底解決。
2、 增資對象與額度
台灣高鐵公司所提全民認股方案，經本部會同該公司積極向大院委員溝通說明，本部已參採相關意見修正300億元增資對象與額度規劃，並提出建議方案（詳簡報資料第9頁）：
（4） 建議方案A
1. 洽政府基金（高鐵相關建設基金）募資180億元、泛公股增資0億元、員工認股12億元、全民認股108億元。
2. 員工及全民認股不足額，由股東依持股比例認購（包括五大股東）；如仍不足，則洽原持有特別股之泛公股認購。
3. 提高（泛）公股持股比例至42.4%以上，確保政府主導。
（5） 建議方案B
1. 洽政府基金（高鐵相關建設基金）募資242億元、泛公股增資58億元、員工認股0億元、全民認股0億元。
2. （泛）公股持股比例約63.9%，未來視市場條件再辦理全民釋股，並以（泛）公股最終持股約35%為目標，總釋股額度約160億，屆時（泛）公股與五大股東（17.4%）之持股比例約為2:1。
（6） 方案A、B比較
1. 就財改需求而言，增資對象與額度分配並不影響改善高鐵財務問題之功能，無論採方案A或B均相同。
2. 方案A增資規劃，外界認為認股過程存在不確定性及透明性疑慮，如股價訂定、中資及外資參與、員工認股自肥等，且原股東仍可在全民及員工認股不足額部分依持股比例參與增資，其執行不確定性較高。整體作業時程約需1年半左右。
3. 方案B增資規劃，增資透明性高，完全排除財團、員工、中資及外資參與疑慮。現階段問題先由（泛）公股完成財務重整，公司體質健全後伺機再辦理全民釋股，屆時高鐵已趨穩定，釋股價格與過程風險相對較低，整體作業時程約需9個月左右，大幅降低財改案執行不確定性，有助三件仲裁案件之撤回及特別股訴訟危機之化解。
3、 政府主導經營但須保留民間經營效率與活力
本部已參採委員及各界意見，修正台灣高鐵公司提案為方案A或B，政府持股比例於方案A為42.4%、方案B為63.9%，足可確保政府穩定主導台灣高鐵公司董事會。
本部原則仍將保留適當董事席次予原始股東，以維繫現有民間經營效率與活力。
4、 5,500億元資本支出的合理性
本次特許年期按台灣高鐵公司規劃之35年，預估103~157年所需之資本支出為5,310億元（當年幣值），係指現有特許期剩餘之18年間所需金額（1,013億元）加上延長之35年期間（4,297億元）之總支出。
前述5,310億元如折現為103年幣值，約當為4,068億元（通膨因素影響即約1,242億元，CPI假設103~122年1%、123~157年0.8%）。
第一個特許期系統設備支出除興建期2,461億元（30組列車）外，營運期需再投入1,060億元（234+826），計3,521億元；+35年期間列車將增購至48組，預計資本支出3,126億元並未較高，如簡報資料第13頁。
5、 特許期應延長多久
特許期延長係興建營運合約第15章有關不可抗力或除外情事得採取之補救措施之一，為合約執行的一部分。
經營權轉為政府主導後，延長特許期是給政府及全民所擁有的台灣高鐵公司，而不是給特定集團或人士。
特許期究應延長多久，除還本付息及折舊攤銷因素外，民眾關切之票價調降幅度及增資者所需的合理報酬率至為關鍵。
6、 票價調降讓民眾有感
台灣高鐵票價相較於日、德、法等其他高鐵國家，台灣高鐵票價雖屬相對低廉（詳如簡報第15頁），惟目前每日平均13.4萬旅次中，約有31.5%使用優惠票種（如早鳥票、大專生優待票、熟年票…等）、10.2%使用法定優待票，合計41.7%，較漲價前增加約13%，顯見仍有相當比例旅客選擇以優惠票價搭乘高鐵，因此，民眾對於高鐵票價高低確實存在敏感，高度期待票價調降。
現行北高票價1,630元，前次財改案調降為1,530元，貴委員會決議調回漲價前之1,490元，本部已要求台灣高鐵公司採納辦理，使高鐵財改案同步讓民眾對於票價調降有感。
肆、票價及特許年期試算
高鐵興建成本4,500餘億，目前尚積欠銀行聯貸3,619億及特別股本息合計551億，估計剩餘18年特許期內，為維持營運安全所須系統增置汰換資本支出約942億，合計達5,112億，倘依103年營業活動淨現金流入222億估計，剩餘18年特許期內，合計3,996億，明顯不足支應，所以有延長特許期之必要。
影響特許年期長短因素眾多，除前述償債能力及系統增置汰換所需資本支出外，尚包括票價高低及具增資誘因之投資報酬率。經本部高鐵局從民眾利益角度要求台灣高鐵公司試算各種方案，結果如簡報第16頁。
影響票價高低之因素主要為可接受之投資報酬率及特許期長短；在相同特許期下，票價愈低報酬率愈低，如欲得相當報酬率則需更長特許期。
至於本案投資報酬率究以多少為宜?其實是資本市場願不願意投資的課題。本部原則尊重貴委員會審議結果，惟考量全民認股公開上市之需求不能太低，必須具有一定投資誘因，才能吸引投資大眾參與認股。
由於高鐵系統主要設備（車輛）使用週期為35年，為避免特許公司於特許期後期不再投資新設備，導致系統老舊而衍生安全及服務水準問題，復考量增資所需足夠市場投資誘因，建議採+35年/票價1,490元。
未來票價仍須按合約費率機制，依消費者物價總指數、法定優待票交叉補貼、不同服務及尖離峰差別訂價調節等因子調整，按財務模組對於未來費率之假設（前15年每5年+3%、15年以後每10年+3%），未來年期票價假設詳簡報資料第17頁。
伍、建議方案
台灣高鐵公司向本部所提全民認股方案內容包括下列措施：
1、 贖回全數特別股股本392億元（同前次財改案）
2、 減資彌補所有累積虧損（以減資時會計師簽認須彌補之累積虧損為準，目前估計約60%）
3、 增資300億元（金額同前次財改案，由兩階段募資改為一階段全民認股）
（1） 洽特定公股募資78億元（勞退/勞保基金，使（泛）公股與五大持股比例達7:5）、員工認股30億元、全民認股192億元
（2） 員工及全民認股合計222億元，若認購不足，由普通股股東包括公股泛公股（40%）、五大股東（29%）、小股東（31%）依持股比例認購；如仍認購不足，則洽特定公股泛公股認購。
4、 延長特許期35年（前次財改案為40年）
5、 北高票價由1,630元調降為1,490元（前次財改案為1,530元）
6、 內部投資報酬率IRR約4.9%（前次財改案為5.9%）
7、 其他：站區開發地上權返還、平穩機制、聯貸授信契約條件之調整機制等均與原財改案相同
本部經參採大院委員相關意見，已調整其增資對象與分配規劃，詳本報告第5頁建議方案A及B，其餘贖回特別股、減資、延長特許期、票價調整及站區開發地上權返還、平穩機制、聯貸授信契約條件之調整機制等均與該公司所提全民認股方案相同。
本部建議方案A及B，所規劃高鐵相關建設基金參與增資後，政府及公營事業投資分別達台灣高鐵公司資本總額之37.9%及48.9%，已逾越獎參條例第4條有關政府及公營事業投資不得超過20%之限制，建請貴委員會協助修正並參照國營事業管理法第3條有關國營事業之定義，以50%為限，俾維持獎參條例獎勵之民間機構仍為民營企業型態。
陸、解決方案比較
高鐵財務問題，確有務實面對、澈底解決之必要，政府無從迴避，其解決方案包括財務改善、仲裁及政府收買等，無論就圖利財團、經營主導、整體處理成本、票價調降、營運穩定及員工工作權益等面向而言，進行財務改善對於民眾、政府、股東、公司及員工均屬處理成本較小之最佳方案，如簡報第19頁。
至於仲裁方案及後續可能衍生訴訟所需時程難以估計，雙方爭訟過程，興建營運合約即可能因特別股訴訟案導致終止，而仍走向政府收買一途，其過程對於高鐵營運穩定、員工工作士氣、技術人才保留等，均存在高度不確定性。且仲裁結果存有不確定風險，若補償金高，原股東可能獲利並掌握經營權；若補償金低，則無法解決公司所面臨之財務問題，合約仍將終止，最終仍由政府收買。
本部本次所提建議方案B，由（泛）公股負責增資，事實上是由政府代表全民主導高鐵經營，其獲利最終仍透過政府運作機制回歸全民，可完全排除圖利財團、中資外資介入等疑慮，未來亦可俟高鐵財務問題獲得妥適解決後，於適當時機再視市場條件辦理全民釋股。
柒、結論與建議
高鐵財務問題無論採取何種解決方案，政府無從迴避，拖延愈久處理成本愈高，為避免重大不利公共利益情事發生，政府確有務實正視問題並澈底解決之職責。
本部參採大院委員意見，修正台灣高鐵公司全民認股方案部分內容，並提出建議方案A、B，由政府主導永續經營以排除圖利財團疑慮、調降票價回饋旅客，為整體處理成本最小之折衷方案。
有關增資對象與額度規劃，所報建議方案A、B均屬可行，本部原則尊重貴委員會審議結果。
至於票價及特許年期部分，本部建議採+35年/票價1,490元。以上報告，敬請貴委員會惠予指教支持，俾利重大政策施行。
立院今將審查高鐵財改方案。（記者黃立翔攝）
高鐵財改各方案比較。（記者黃立翔翻攝）
高鐵財改交通部提出的A、B方案。（記者黃立翔翻攝）
