《星期專訪》葉俊榮︰投票年齡、公投門檻 都應降低
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2014-04-21

記者鄒景雯/專訪

台灣的政治運作近來發生了很大的變化,台大法律學院講座教授葉俊榮受訪指出,台灣民主憲政已經走到另一個境界。必須積極考慮將公民權從現在的二十歲降到十八歲。同時,公投法也必須做全盤修改。至少針對重大議題降低公投門檻,早有前例可循。

體制外力量崛起 代議失靈

問:學運佔領國會之後,接著,林義雄先生要以禁食方式,催促以公民投票決定核四存廢的爭議,您如何解釋這些體制外力量崛起的現象?

葉俊榮:學生直接佔領國會,對國會的議事程序提出質疑,這與過去許多人對代議政治不信任,主張要以公民投票方式解決一些公共政策的問題,是有相當程度的關聯,但也並不一樣。以林義雄前輩長期推動核四公投的經驗看,要大眾信任國會議員能幫民眾解決問題,至少在核四這個議題上,從來就沒有成功過。同樣的,政黨相互競逐的政黨政治,在核四這些課題上,也沒有能夠發揮應有的作用。不論學生佔領國會,或林義雄先生主張公投廢核四,都顯現國會代議與政黨政治的失靈,人民、尤其是更年輕的人民,已經看不下去了!

這兩件事情給我們的啟示是,台灣過去一直以來透過幾次修憲,不斷努力建立國會的代表性,讓我們總算擺脫萬年國會,總統也成為民選,這個民主與憲政改革,是建立在代議、政黨政治以及選舉的模式。雖然許多地方不如人意,但在台灣也逐漸創造出愈來愈強化的市民社會,用來監督未能盡人意的民主代議與政黨政治。這兩個對照,也就是公民社會崛起,民主選舉政體產生出來的人民不信任,造就了台灣另外一個憲政努力的方向。如何在台灣特有的人民、社會、政治結構下,能夠去回應這樣的改變,是當前必須充分把握的。

結果,啪一聲,這次學運出來了,充分展現公民社會年輕化的現象。過去我們想像公民社會,就是諸多的NGO團體,不會想到一群更年輕的世代,這個族群透過這次學運,證明年輕世代不僅想參與、也能參與,想改變、也有能力改變。而且表現高度的成熟,更得到社會廣泛認同。在此基礎之下,我們對於公民社會的形貌必須開始改變。

其實,現在政府的失靈,對新世代的影響是最大的,包括服貿、核四皆然。因此他們絕對夠資格提出看法與要求。從而也產生了兩個面向的思考,一是這個政府的運作為什麼會這樣,行政與立法的互動與表現這麼難以令人欣賞?權責是否相符?憲法是不是該改了?二是一個新興的力量,我們該如何正面對待,如何給予出口的問題。我尤其認為第二個問題,更需要立即回應。

這些一連串事件已經反映了台灣另外一個憲法的時刻,國人需與學生一樣更認真思考憲法運作的問題,有哪些必須檢討修改的,尤其是透過修改為這股新興力量創造發揮的空間。

18歲可投票 是對國會賦權

問:這顯然是個極大的問題,您會優先選擇從哪些迫切角度切入?

葉:當前台灣民主憲政運作導引出來的,就是對古典的代議民主、政黨政治,已經產生嚴重懷疑,並且成功地展現。年輕世代這次出手,讓藍綠政黨都感覺非常難堪,執政黨做不好,在野黨也沒盡到責任。這股力量,是以學生為主導的公民力量,是更年輕的族群。這啟動了公民權年齡是否應該降低的問題。

我認為公民權應該從現在的二十歲降到十八歲。憲法一三○條公民選舉權為二十歲的規定,隨著時代演變,貫穿到民主化之後所有的選舉設計上,甚至連公民投票也限制要二十歲才能投票。其他在很多場合,法律上則以十八歲為界,例如當兵、菸酒消費等等。

我國憲法明文規定,造成「憲法障礙」。很多人不知道,我國憲法二十歲公民權這個規定,有多稀少,世界上有一六二個國家投票年齡訂在十八歲,亞洲鄰近國家中只有台灣與日本是二十歲,韓國在二○○七年也已經降為十九歲。台灣教育普及,這次年輕世代又展現了如此熱忱與能力,我覺得時間已經到了,應該認真思考這個很嚴重的憲法公民障礙了。

這件事的意義還在於:過去的投票都在強調能夠反映民意,許多人對於年輕人的想法,還把他放置在「學生」的框框之中,以為還在學習嘛,怎麼可能當家作主呢?其實,投票是一個神聖動作,透過年輕人的投票,可以讓人更有責任感,更願意承擔,最重要的是,更能夠影響政治 。

雖然十八到二十只差兩歲,不過可以讓台灣早一點擺脫少數還在堅持二十歲國家的這個環節。同時也能將常態政治中國會議員的「選民」範圍擴大,擴展到更寬廣的人群。從這個角度看,降低公民權至十八歲,並不是對國會的奪權,相反的是對國會進一步的賦權。

公投門檻 改成簡單多數制

面對公民社會的崛起與年輕化,除了降低投票年齡之外,更要讓好不容易建立的公民投票制度常態化。台灣民主化的過程引進了公民投票制度,但是政黨人士的觀念不對,於是對公民投票做了手腳,透過高門檻,使其成為鳥籠公投,無法提供公民社會運用,甚至成為公民社會發揮的障礙。江宜樺院長去年提出核四公投,人格者林義雄先生長期主張核四公投,這兩者卻是建立在公民投票的不同制度內容上。究竟把公投當作工具,或者是把它當作今天台灣公民社會發聲論辯的場域。

我們已經看到,公民投票法於二○○四年立法之後,很多問題因太嚴格的門檻,反而不能進行。二分之一的有效公民權人數,幾乎是等於要將公民的動員達到超級超級興奮的狀態才有可能,那只有在納粹或是共黨的強制下方能達致。對此一過度限制的緩解,包括將公投與大選一起舉行,以提高投票率。但是過去有個很糟糕的現象,我們居然把公投綁大選視為負面,其實,公投當然要與選舉連在一起,才能促使候選人在選舉過程必須對公投議題回應與表態,也能激起公民在選舉過程中能夠同時認真去思考公投的內涵,因此公投綁大選的負面觀念一定要重新改變,甚至主要的公投議題,有義務要與全國性的大選安排在一起。在此基礎上,公投法需要很大的修改。

但是如果目前有困難,那麼針對我們認為重要的課題,重新去擬定公投的門檻,是有必要的。可以透過朝野的善意,去鋪陳一個好的平台。離島建設條例就是一個典型的例子,將門檻改為公民人數的簡單多數,這也是普遍國家所適用的模式。這種單純多數決,曾經發生過否決博弈(澎湖),也可以通過博弈(馬祖),並沒有產生嚴重的問題。如果政治人物堅持在以往限制公投的舊思維下,不願有所突破,我非常擔心,林義雄先生得不到政治部門的及時良善回應,而有任何不測,這會讓我們更增添愧疚。

朝野都應該共同面對,將公投投票建立為體制內的參與是有必要的,難道希望公民一直在體制外不服從嗎?還是讓公民的聲音愈來愈成熟,進來協助政府解決僵局?

參與公共政策 建立更多管道

問:任何改革的啟動,觀念都必須走在技術之前,台灣該有什麼觀念革新?

葉:台灣已到了一個不是單純建立民主機制的境界,而是一個公民需要真正深入參與討論公共政策的時代,包括執政者、企業家、學術界都該體認到,我們如何建立起一個讓我們的公民社會,除了選舉以外,有更多制度性參與管道的機會。制度設計上有許多可能,是我們可以去發揮創意的,再加上新媒體的形成,愈來愈多表示意見,相互討論以及形成重疊共識的制度設計更為可能。箇中牽涉到許多層次,包括全國的、地方的、社群的、議題的,這樣的決策模式,與以前是很不同的。這種制度設計與想法延伸,是未來台灣邁向更深層的民主很重要的契機。

這次學運,大家如果都有一些反省的話,就不會把它看成是一次偶然的。它顯現的是一種趨勢與現象,這絕對不是台灣民主的倒退,而是顯現一個質的轉變。台灣新的民主模式已經逐漸浮現,我們必須理解:國會至上,選舉公正,政黨紀律嚴明,在國會中可以合理處理民意問題,那樣的美好境界,透過過去憲法的實踐,從國會改選以來到現在,政黨加上國會的運作,在台灣已經證明是不可能了。

未來必須思考的是:在一個有實權的民選總統,而且任期受到保障的狀況下,如何透過公民社會關心論辯公共政策議題的管道,包括投票與參與年齡的降低,以及公民投票制度更為正常化的設計,讓台灣公民社會成長,同時盡到監督制衡總統的作用,讓總統的權責更為相符。

  • 台大法律學院講座教授葉俊榮。(記者簡榮豐攝)

    台大法律學院講座教授葉俊榮。(記者簡榮豐攝)

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