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進入星期專論》美國憲法與承認台灣
正如美國聯邦最高法院在二○一五年齊沃托夫斯基訴凱瑞案中所確認的，根據憲法，承認外國領土主權是總統的專屬特權。圖為現任美國總統拜登。（美聯社）
◎譚慎格（John J. Tkacik）
我想請教讀者一個問題：如果美國總統拜登想要行使他的專屬憲法職權，發表一份明確的白宮聲明：「美國現在不承認，也從未承認過中國的主權及於台灣島和澎湖群島。而且，美國已經將此一事實再三告知中華人民共和國政府和聯合國秘書處。」可能會造成什麼樣的影響？
這種聲明還有一個好處，就是說出真話。
美國的完整對台政策是以一九五一年的「舊金山和約」（San Francisco Peace Treaty）為基礎，這份對日和平條約使得台灣的國際法律地位處於未定狀態。直到二○二一年十二月，美國仍然對台灣的「主權」問題不持任何立場。這種「沒有立場」的立場，是所謂「我們的一個中國政策」的核心，這項政策經常被美國總統、國務卿和其他美國內閣官員引用，但它簡單的語法掩蓋了複雜的法律見解。
「我們的一個中國」的說法，是在二○○四年四月二十一日，由當時負責東亞事務的助理國務卿凱利（James Kelly）提出的，他在眾議院國際關係委員會的公開聽證會上對此做出解釋，引述如下：
「關於『一個中國』的定義，我們在這裡可能會花太多時間去討論。在我的證詞中，我提出了『我們的一個中國』的觀點，但我沒有真正做出定義，而且我也不確定我能夠非常輕易地做出定義。我可以告訴各位它不是什麼。它不是北京方面所說的…一個中國『原則』。」
自二○○四年以來，「我們的一個中國政策」這句話，一直是一個體現外交藝術的術語，美國堅決不承認中國對台灣的主權，除非台灣人民自由且不受脅迫地給予同意。「我們的一個中國政策」包括美國總統根據一九七九年「台灣關係法」承擔的法律義務，以及美中三個聯合公報的技巧性表述，最後雷根總統個人還向台灣總統蔣經國做出書面承諾，「美國…未改變關於台灣主權的立場。」 台灣關係法、聯合公報與六項保證，構成美國對台政策的基礎文獻。
一九八二年八月，雷根總統透過美國駐北京大使恆安石（Arthur Hummel）知會中國領導人鄧小平，他已向台灣領導人保證「我們與北京達成的任何協議，都將以北京維持對台灣的和平善意為前提。」雖然鄧小平從未承諾過一定和平解決台灣問題，卻基於這項諒解同意美國繼續向台灣出售防禦性武器裝備和服務。在雷根政府執政期間，美國持續向台灣出售武器，包括為台灣的自製防禦戰機（IDF，經國號戰鬥機）提供一條完整的生產線。鄧小平和中國人民解放軍默許美台軍事密切合作，因為與此同時，美國也對中國出售一系列防禦系統、服務和武器升級專案，包括一份五億五○○○萬美元的航空電子設備和射控系統現代化合約，在一項被稱為「和平珍珠」（又稱「八二工程」）的計畫中，為中國空軍的五十架「殲-8-II」噴射戰鬥機進行升級。在雷根政府時期，中國和美國是對抗蘇聯的戰略盟友。因此，鄧小平為了取得美國的武器技術，暫時擱置他和雷根在台灣議題上的分歧。
承認、否定外國領土主權 為美國總統專屬憲法職權
可是，這個「我們的一個中國政策」，與美國外交承認台灣是「台灣」有什麼關係？答案是：總統有權決定美國承認或否定外國聲稱的領土主權。
美國歷任總統鮮少動用這種專屬的憲法職權。令人意外的是，川普總統是建設性地使用這種權力的唯一一人。美國承認以色列對戈蘭高地（Golan Heights）的主權，以及摩洛哥對西撒哈拉（Western Sahara）的主權，這是他在二○二○年促成阿拉伯人和以色列人接受他的「亞伯拉罕協議」（Abraham Accords）時最有效的手段。更巧妙的是，川普將美國駐以色列大使館從特拉維夫遷至耶路撒冷，並正式承認耶路撒冷為以色列首都。然而，他很謹慎，沒有將大使館遷至名義上仍由聯合國管理的東耶路撒冷邊界地區，也不承認以色列的正式主權及於耶路撒冷舊城有爭議的地區。
美國總統這種獨特和排他性的特權，是一種具有如此深遠外交意義的工具，但令人困惑的是，美國歷任總統並沒有更經常性地利用它。
幾個月前，我和一群台灣學者和國家安全專家透過電子郵件交換意見，他們思考如果在危機情況下有必要，美國將如何給予台灣外交「承認」。一位觀察家問道，「所以，美國會承認台灣嗎？承認什麼？中華民國？」
問題在於美國幾乎不可能承認台灣是「中華民國」。而對美國總統來說，用一個台灣自己沒有使用的名字來承認一個國家，也不是一件簡單的事情。在台北的中華民國政府，由於戰爭可能迫在眉睫或其他一些幾乎同樣糟糕的結果，而無法自己宣布獨立。當然，如果中國對台動武，美國將立即承認台灣從中國獨立，但遺憾的是，沒有什麼威懾價值。
因此，即使是在最寬大的條件之下，華盛頓認為，在戰爭開始之前或瀕臨戰爭之際就給予台灣外交承認，未免過於牽強。
比較沒有這麼牽強的會是一份「否定的」總統聲明，亦即前述的「美國現在不承認，也從未承認過中國的主權及於台灣島和澎湖群島。」正如我在自由時報和台北時報前幾期專欄中所說的，七十年來，美國甚至拒絕承認國民黨中國對台灣的主權—雖然「中美共同防禦條約」（US-ROC Mutual Defense Treaty）的適用範圍明確地限定在「中華民國統治下」的台灣和澎湖。
正如美國聯邦最高法院在二○一五年齊沃托夫斯基訴凱瑞案（Zivotofsky v. Kerry）中所確認的，根據憲法，承認外國領土主權是總統的專屬特權。二○○七年六月，美國總統布希（George W. Bush）透過國務卿萊絲（Condoleezza Rice）通知聯合國秘書處，如果聯合國「堅持將台灣描述為中華人民共和國的一部分，或使用台灣的名稱來暗示這種地位，美國將不得不以國家名義與這種立場劃清界線。」所以，這無論如何都不能算是新穎的論點。
美應發表權威政策聲明 強調中國並未擁有台灣
可是，在二○二一年十二月的今天，由於中國日益咄咄逼人的武力犯台言論，加上「台灣是全體中國人民共同擁有的台灣」，以及「一個中國原則是國際社會的普遍共識和公認的國際關係準則」之類的嚴詞恫嚇，華盛頓要不保持沉默、俯首屈服或兩手一攤，否則就應該發表權威性的美國政策聲明，強調事實並非如此。
誠然，美國在卡特政府時期曾經向中國領導人聲明，不會碰觸台灣政治地位「未定」的議題，但這些聲明是基於葉劍英元帥在一九八○年承諾的「爭取和平解決與台灣之間分歧的方針政策」。在缺乏這種「方針」政策的情況下，美國有義務進一步關注台灣的主權。面對台灣是中國一部分的主張，美國總統重申「我們的一個中國政策」，明確地「以國家名義與這種立場劃清界線」，距離在外交上承認台灣的國家地位僅有一尺之遙。這份聲明的預期效果應該會讓北京暫時偃旗息鼓；如果不這麼做，恐怕大勢已去。
一九七六年十月二十九日，在國務院七樓國務卿辦公室的一次非常、非常秘密的談話中，季辛吉詢問他的高階助理群，「如果我們承認台灣是中國的一部分，台灣可能會成為中國無法抗拒的誘惑。我們希望和平解決的說法軟弱無力。因為台灣是中國的領土。我們在這個問題上該怎麼辦？」當時的助理國務卿恆安石回應道：「嗯，也許未來唯一的解決辦法就是台灣獨立。」
（作者譚慎格為美國國際評估暨戰略中心「未來亞洲計畫」主任。國際新聞中心陳泓達譯）
◎譚慎格（John J. Tkacik）
