星期專訪》政治大學法學院教授郭明政:參考勞保 公職年金改革有解


2016-09-26

記者鄭琪芳/專訪

國家年金改革委員會上週提出九種年金制度架構,擔任委員的政大法學院教授郭明政認為,這些提案幾乎未見嚴謹說明,且大多是打破現制的大改革,年金改革應以現制為基礎,在既有制度上進行務實改革。他並強調,成功的年金改革方案已見諸歐美各國,只要虛心學習,問題一定有解。

記者問:對於年金改革委員提出的年金制度架構,您有何意見?有人建議大國民年金及確定提撥制,您有何看法?

郭明政答:年金改革辦公室整理出九種年金制度,加上現場提案共十種,但只有五案找得到或勉強找得到提案者,其餘可說「無頭公案」,因此我在會中詢問:「這些版本是不是抓寶抓來的?」何況,這些提案幾乎未見嚴謹說明,且除了第一案(維持各職業別社會保險與退休金制度分立),其餘都是打破現制、另起爐灶的大改革。

應在既有制度上 務實改革

第一案雖較接近現制,卻對現制有很多誤解;將公教保險、勞工保險、國民年金、農民健保平行放置,即為大錯;將公職人員退撫與勞工退休金平行放置,也是大錯;如同德國現制或美、日舊制,退撫制度應等於勞保加勞退。不過,當天會議並無共識,年金改革仍將以現制為基礎,十種提案就當做曾在年金改革天空出現過的雲彩,還是要在既有制度上進行務實改革。

至於所謂「大國民年金」及「確定提撥制」,都有眾多問題。二戰後,英國曾嘗試推行大國民年金,成效有限;世界銀行也有基礎年金的提議,但幾乎未見成功案例。如果一定要有大國民年金,德、美以既有勞工年金為基礎,再納入其他職業或國民的作法,或可參考。

另外,世銀所提議確定提撥的個人帳戶,不但無法達成老年保障的目的,也無法解決人口老化問題,還將造成年輕世代雙重負擔、低薪及經濟停滯,甚至有政府集錢與集權的問題;因為在台灣,這類基金由國家壟斷去進行風險性股市投資,且是開啟內線交易可能的秘密投資,這是極盡荒唐之事。

事實上,政府掌控的勞退、勞保及退撫基金等可以秘密投資股市,當今世上沒有如此荒唐的制度;公職人員所得替代率可以到百分之百,且五十歲就可退休,古今中外也沒有如此荒唐的制度;兩種最荒唐制度同時存在,真的很不幸,要一起改掉。

兩種荒唐制度 要一起改掉

問:不少公職人員主張,基於「信賴保護原則」其既得權利不能改?

答:目前已退及將退的公職人員,應該都是一九九五年以前開始公職生涯,當時並未有一九九五年以後實施的新制;再者,一九七四年以前,並未有公保養老給付的十八%優惠存款;而目前公職年金衍生的問題,主要是一九九五及一九七四年以後造成的。

所謂「不溯及既往」,是指已領給付縱使有不當得利的疑慮,應不再繳回;但新法實施後,既有年金請領人都應適用新規定。例如,德、美延後退休年齡後,一律適用於所有被保險人;德國下修給付,也適用所有已退休者。這個原則早已是國內共識,大法官四七二、七一七號解釋應具指標意義。

問:公職年金是否有改革之急迫性?如何改革?

答:政府(尤其地方政府)已無力支撐現有的公職年金負擔,目前公職年金每年支出超過三一○○億元,農民年金超過五○○億元,兩者財源皆直接或間接來自稅收。由於中央及地方每年赤字預算已達五千億元,因此每年三六○○億元的年金支出很大一部份來自借貸。目前勞保、勞退有超過三千億元的結餘並大量購買公債,因此可說公職年金的負擔很大一部份是向勞工借貸;但隨著勞工年金體系的成熟,收支逐漸趨於平衡,此等借貸將越來越不可能。

針對公職年金改革,首先應解決多層次年金體制的問題。若師法德國,只需保留退撫制度,軍公教保險可廢除,德國公職人員退撫與勞工年金雖分立,但退休年齡等退休條件一致;至於給付水準,德國考慮公務人員退休金具年金保險與附加年金的雙重屬性,四十年年資可有最高七十一.七五%的稅前淨所得替代率。若採此制度,政府及現任公職人員不再有保費負擔,也不需提撥退撫基金,可降低鉅額預算赤字,現任公職人員將有可觀的加薪空間,將有提升整體薪資水準的火車頭效應。

除了德國外,也可參考美國一九八四年的改革,將公職人員納入勞工保險,或將軍公教保險改制為類似勞工保險的制度,再將退撫改制為類似勞工退休金的制度。

問:除了公職年金,不少人擔心勞保也有破產之虞,您有何看法?

答:我要再次強調,勞保不會破產。社會保險是建立在代間契約之上的社會互助機制,一種隨著經社變遷加以調控的制度,有別於私人保險制度。在德、美,此制度歷經百年試驗仍屹立不搖;在台灣,之所以有人一再主張準備金不足,甚至有破產之說,可能是覬覦其大量準備金以遂行個人私利。台灣的勞保年金與德、美的勞工年金制度極為相近,也禁得起百年檢驗。

我國勞保年金已採行德、美的延後退休年齡及提升保費的改革措施,德、美歷經數十年才將退休年齡從六十五歲提升到六十七歲,我們以廿年時間從六十歲提升至六十五歲。根據勞動部資料,截至二○二七年,勞保財務仍在可控制範圍,因此,目前勞保年金未有急迫改革的必要,但二○二三至二○二五年應完成下一波改革,屆時,將是如同德、美進行十年甚或數十年的漸進、和緩改革。

更多人投入 改革才可期待

問:年金改革委員會已開會十三次,有何評價?對今後的發展,有何建議?

答:目前年金改革委員會類似公民會議性質,讓公民團體各言爾志,雖尚未達成共識,但在事實揭露上已有相當成果,過去三個月,人民的年金知識快速成長,只有更多人了解、討論、投入,改革才可期待。這次年金改革,不只改制度,更要改觀念,藉由此次改革,全民進行一場徹底的社會學習。

下一波的國是會議則是政黨協商或黨政協商性質,但不是法案提出後的密室協商,而是法案提出前的政策協商,我對國是會議寄予很高的期望。各部會及政黨開始要有方向,應負起責任,務必提出具體、明確、可行的改革方案,甚至超越藍綠,共組「年金改革大聯合政府」。

我認為,處於改革現在進行式的勞保年金,應是年金改革的模範及火車頭,公職年金改革應參考勞保年金制度,公職年金應該下修,但也務必提出服人的願景方案,例如將結餘用於年輕世代與工作世代,尤其用於強化年輕世代的技職訓練與海外研習。

我建議,美國總統歐巴馬卸任後,蔡總統務必邀他來台,並請教他:「何以美國社會安全年金可歷經八十年考驗而屹立不搖?何以中低所得者可有四十%至六十%的所得替代率?何以費率只要十二.四%?何以不需如同私人保險的準備金?何以其結餘不能投入股市?」事實上,所有成功的年金改革方案,皆已見諸歐美各國,只要我們願意虛心學習,問題一定有解,勿需懷憂喪志。

  • 郭明政小檔案

    郭明政小檔案

還想看更多新聞嗎?歡迎下載自由時報APP,現在看新聞還能抽獎,共7萬個中獎機會等著你:

iOS載點 https://goo.gl/Gc70RZ

Android載點 https://goo.gl/VJf3lv

活動辦法: https://draw.ltn.com.tw/slot_v8/