星期專訪─政務委員林萬億︰年金改革須內涵一致 確保世代正義

記者黃以敬／專訪

台灣年金制度達十三種之多，複雜度全球罕見，且多已出現收支失衡，赤字嚴重，需面對潛藏債務估近十八兆。繳費的勞動人口更自今年起將每年平均減少十八萬，年金再不啟動改革，破產命運無法避免。

總統府最快本週就將函頒國家年金改革委員會設置要點，並公布卅七位委員名單。被視為改革主將的委員會副召、政務委員林萬億指出，改革雖無法一蹴可幾，但希望所有年金能做到「制度簡化」且盡量「內涵一致」，保費費率、退休所得替代率、退休請領年齡都須同步檢討。年金赤字必須解決，且要兼顧世代正義，新舊制都須同步改革，不能把問題丟給年輕人去承擔。

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年金收支趕不上人口老化速度

●退撫年金制度呼籲改革多年，哪些沉痾有必須解決的急迫性及優先性？

軍公教及勞保四大退撫年金的財務破產危機與制度複雜不公的問題，社會早有認知。軍公教退撫基金自二○一一年陸續出現入不敷出的赤字，軍公教退撫新舊制潛藏債務累積八兆多，最快兩年內就會從軍人退撫基金開始面臨破產；千萬勞工攸關的勞保年金，同樣有八兆多潛藏債務，如不改善，預計二○二七年破產。

人口老化、預期壽命延長造成年金支出持續增加；勞保的繳費主力在年輕族群，卻因低薪化、保費收入持續減少，各大年金虧損破產是必然危機。

而且，軍公教、勞保、國民年金、農保等各種職類，現有保險加退撫制度至少十三種、牽涉法條有上千，實太複雜，且因各種歷史因素，請領年齡、保費分攤、平均薪資計算、年資給付率等都大不同。此外，公教養老給付有十八％優存利率，造成政府每年仍需補貼八百億利息。造成互相比較，相對剝奪甚或對立，必須改革才能促進社會團結。

更令人擔憂的是，所有年金收支運作都趕不上人口老化速度。蔡英文總統今年就職，就須面對勞動就業人口開始一路下降，每年平均減十八萬；但六十五歲以上老年人口不斷增加，明年就會超過總人口十四％、台灣正式步入「高齡社會」，九年後更會超過二十％，變成「超高齡社會」。

全民老年經濟安全恐都無法保障的「不安全感」必須面對，其中還涉及年輕世代低薪化，但須繳更高保費來負擔退撫赤字，「相對剝奪感」必然升高。年金已到不得不改的關鍵時刻。

四大原因導致馬政府改革失敗

●退撫年金要改革討論已十數年，馬政府就有提過方案，卻都失敗，觀察主因何在？

過去改革有幾個問題：一是「溝通不良」、「由上而下」，政府由官僚體系一小群人決定方案，被改革者未能參與，多處於被告知而心生抗拒。二是以往改革都是「分裂改革」各自推動，無法避免各職業別間的比較或猜忌，部分職類往往會感覺成為代罪羔羊或被污名化。三是「資訊不透明」，造成社會及被改革者對改革的不信任。

四是「決心不足」，執政者常考量選票壓力沒下定決心，讓改革功虧一簣。例如二○○七年勞保條例修訂，當初其實有二十年收支平衡精算，但因立委選票壓力而被迫提高年資給付率，導致勞保年金注定要走上收支失衡命運。

廣邀各職類利害關係人參與討論

●這次年金改革，卻希望一年內就能啟動？哪些改革方向與目標要達成？

蔡總統是基於社會已有迫切改革的共識，而下次總統及立委大選是二○二○年，二○一八年有縣市長選舉，因此須在一年內確定改革方案，明年須送進立法院審議，才能讓各政黨都免除選舉政治考量，共推符合國家利益的真正改革。

希望此次改革能依循幾項原則及至少達成幾項目標。一是要讓年金制度能永續，收支失衡、赤字能被合理解決。二是保費費率須讓民眾負擔得起，過去政府估算軍公教退撫基金要收支平衡，提撥率恐須提高到四十％以上，勞保則要到廿三％以上，因此銓敘部及勞動部都曾建議先調到十八％以上。但這對低薪的年輕人不但不公平，恐也負擔不起。

保費若無法大增，年金給付相對就須減少，但第三原則是要確保老年經濟安全有保障。例如最近有統計，七成退休教師可月領六萬至八萬，八成四退休公務員可領四萬以上，但退休勞工月領四萬以上者卻如鳳毛麟角。年金是要保障老年生活有基本水準，不宜過高或不足。

四是要讓退撫年金運作能回應人口老化速度，所有年金財務都需重精算。五是投資報酬率須盡力極大化，目前各退撫基金投資報酬率幾乎都未達預期，須儘可能提高效率。但不能把改革希望放在這不確定期待上。

第六、各職類利害關係人都須有機會參與改革規劃與討論，不再是由上而下；卅七名改革委員，除相關年金主管機關首長外，軍公教、勞工、工商業雇主等團體都可推二至三名代表。

這次國民年金也將由婦女團體推派代表納入，除因國民年金請領人口中家庭主婦佔大宗，也因婦女在公教勞等行業都佔近半，所以這次一定要邀婦女代表參與改革。這次也邀請年輕族群參與，他們是各大年金制度目前及未來最重要的繳費族群，應邀關心年金改革的青年團體推派代表，力求改革也能確保世代正義。

最後是要「資訊公開」，受邀委員代表都希望有專業了解且做好功課，不怕各有立場的爭論，但絕不希望空轉或會議淪為大拜拜，須是實質討論及有結論，所有會議過程與紀錄都會公開，不讓民眾因不了解而恐慌或懷疑黑箱作業。

●貫穿過去的改革案，再綜觀國際年金做法，大概都朝「延後退休年齡」、「提高保費費率」、「降低退休所得替代率」等方向改革，此次也總需有腹案做討論基礎而避免空耗？

這些確是以往各界討論出的共同方向，也有國際做法可參考，可讓此次改革討論更有效率找出共識。在「延長退休年齡」方面，開始請領退休金的年齡，目前勞工已逐步延長到六十五歲，公教則是年齡加工作年資「八五制」，平均五十五歲就可領退休金，確實過早也涉及中高齡人力浪費，而各國大多已延後至六十二至六十七歲。

未來委員會若討論出退休年齡要延長，也可考量各職業所須體力不同及須新陳代謝等因素，訂出諸如「提前五年退休可請領減額年金」的彈性條款，目前勞保就有六十歲起可先領最高八成月退金，或是教師團體要求退休金及二度就業的「雙薪」可訂上限等，可有許多配套做法。保費分攤也可重新討論，國際上大多是雇主與受僱者分攤各半，或六比四，可做參考。

目前爭議較多的是「所得替代率」。軍公教林林總總各項年金給付加總所得大概可達在職薪資的八至九成，而勞工工作卅年，勞退加勞保約僅五至六成。且因勞保投保薪資有上限，月退金額有天花板而很難超過四萬，軍公教卻無上限而可領到八、九萬。未來希望所得替代率可討論出較合理且一致標準。國際平均大概就是五、六成。

所得替代率改革 不會肥大官瘦小吏

●改革已將展開，觀察過去及目前，有哪些改革異議需面對？可以克服？

年金要徹底改革並求永續、公平，必須新舊制都改，尤其目前年金較大財務壓力其實是八十四年前舊制退撫給付及十八％優利補貼，但部分人士認為基於「信賴保護」原則而不能溯及既往，因此改革會有雜音。

但軍公教退撫並不是不能改，過去就曾調降，大法官會議前年也作出第七一七號解釋案，國家應給付法定退休金，須顧及公益性，合理調降十八％及退休所得替代率並不違憲、也不違反信賴保護原則。

此外，過去許多基層反彈改革是「肥大官、瘦小吏」，對此次改革也難免相同疑慮。過去改革若一體調降退休所得替代率，調降金額對高所得者影響較少，但對低所得者衝擊甚大。國際上，較高所得者的所得替代率都是較低，低所得者則可有較高替代率，例如高所得者所得替代率五十％、低所得者則可達七十％；相對地，高所得者可把較多的薪資餘額去作投資理財，可彈性創造多元的老年保障。

過去工商界也認為雇主負擔等比率的保費是有利高所得者，雇主其實不反對幫低所得勞工分攤較高保費。投保薪資上限就是壓低雇主對高所得勞工分攤較高保費的一種機制。

此外，有人認為只要把軍公教勞四大年金改好就好，農保等其他不須改革，以免太複雜；其實老農津貼攸關五、六十萬農民，每年政府要補貼四百多億，還可能因選舉而被加碼。國際也有先例，可將農民年金法制化，成為可長可久的保險。

年金制度多達13項 將整合簡化

●改革要一次到位？要將各種年金整合為一？

瑞典、澳洲、紐西蘭、德國等都是各種職業別適用同一年金制度，但我國年金制度太複雜，短期內是否能將制度統一，無法預言。希望至少可先做到「內涵一致」、「制度簡化」，保費等各指標趨於一致，解決財務問題，也顧及世代正義，年金制度才能永續，全民老年生活才能有保障。