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進入星期專論》第四次對台軍售凍結
最近一批對台軍售，是在二〇二五年十二月宣布的。媒體報導指出，台灣已提出增購更多愛國者三型飛彈發射器與飛彈，以及更多「國家先進地對空飛彈系統」（NASAMS）等裝備，但在過去十個月裡，通知國會程序的文件持續在國務院卡關。圖為愛國者三型（MSE）防空系統。（取自美國陸軍官網）
◎韓儒伯（Rupert Hammond-Chambers）
台灣的民主體制與高科技經濟在全球事務中扮演關鍵角色，對於包括人工智慧（AI）在內一系列新世代技術在全世界的普及，更是不可或缺。而這項成就的背後，有著美台安全關係的穩定支撐；自一九四九年國民黨撤離中國大陸以來，這項關係歷經多次演變，一直延續至今。
這項安全關係的核心支柱之一，就是美國向台灣出售武器的意願。事實上，自一九七九年以來，這項承諾已載入美國法律，透過《台灣關係法》（TRA）責成美國協助提升台灣的能力，以嚇阻具霸權野心的中國共產黨發動攻擊。
在此背景下，我們必須要問，為何美國總統川普的第二任政府，現在卻啟動二〇〇五年以來的第四次對台軍售凍結？
近年對台軍售凍結的紀錄
長久以來，美國的對台政策始終存在一個關鍵性的盲點，即誤以為美國若與台灣維持穩健且合法的關係，即無法與北京進行實質且具建設性的對話。這種迷思體現在許多不同層面——從未能持續派遣美方高層政務官員與台灣民選領導階層互動，到無視《台灣關係法》所規定的義務，必須向台灣提供防禦性武器（在當今世界，「防禦性」已成為高度主觀的用詞），以嚇阻中共的擴張主義侵略行動。
過去廿一年間，我們先後經歷了三次重大軍售凍結：小布希總統時期有兩次（二〇〇五年至〇七年、二〇〇七年至〇八年），歐巴馬總統時期有一次（二〇一一年至一五年）。這些凍結延宕了台灣軍隊的現代化進程，削弱了台灣防範中國進犯的嚇阻力，也擾亂了台灣政府的預算編列程序、助長中共的氣焰，更違反了《台灣關係法》。
第一次對台軍售凍結，肇因於台灣的民進黨籍總統陳水扁執政期間，國民黨拒絕通過國防預算。陳總統當時向立法院提交預算要求，以支應小布希政府二〇〇一年同意出售的大批軍備。國民黨當時反對為軍購案編列預算的說詞，與今年稍早賴清德總統提出四一〇億美元特別預算後出現的論調，幾乎如出一轍。「三項軍購案」在兩年內先後七十幾次闖關未成，部分項目直到二〇〇六年才終於放行。
在小布希總統的第二任期內，正當美軍增兵伊拉克之際，華府試圖透過優先與相關各方——包括朝鮮民主主義人民共和國（北韓）與中華人民共和國——展開談判，以緩和朝鮮半島的緊張情勢。小布希第一任期的對中強硬派官員，例如前國防部副部長沃佛維茨（Paul Wolfowitz）與已故前副國務卿阿米塔吉（Richard Armitage）等人皆已離任， 使得政府高層在亞洲事務上缺乏一錘定音的領袖。二〇〇一年，小布希政府原本希望加速對台軍售，初期也進展順利，但台灣內部政局與對台不友善的美國國家安全會議（NSC），卻意外地削弱了這些努力，導致軍售停擺。直到二〇〇六年，軍售案才開始透過美國「外國軍事銷售」（FMS）系統加速推進，二〇〇七年有一系列共四批對台軍售正式通知國會。
然而，這項進展卻因為一個錯誤前提而受挫，即認為美國若以實際行動支持台灣，將無法爭取中國合作，以推進與北韓談判等區域優先事項。小布希政府認為，支持台灣將削弱甚至破壞中國向北韓施壓的意願。二〇〇七年底，正當三項對台軍售案等待通知國會（CN）之際，白宮下達指令，要求無限期擱置知會程序。從二〇〇七年十一月到二〇〇八年十月，小布希政府全面凍結對台軍售。等到凍結終於解除時，已有九項軍購案積壓等待通知國會。
即使如此，小布希政府仍因擔心軍售總金額引發中共反彈，拒絕一次性知會九項軍售案。於是，他們先挑選六項軍售案通知國會，金額刻意設定為六十四億美元，其餘項目則未予處理。「愛國者三型」（PAC-3）飛彈採購案更被拆成兩個部分，原因只是一次性知會全部金額被認為過於挑釁。直到二〇一〇年一月廿九日，其餘項目才由歐巴馬政府通知國會，包括愛三飛彈採購計畫尚未通知的部分。這場重大凍結造成長達數年的延宕，不僅讓台灣的預算資金蒙受損失，還導致整體採購成本攀升。而在此期間，中國的軍力現代化持續迅速推進。
美國對中國的迎合政策在歐巴馬政府時期達到巔峰。歐巴馬政府將與中國接觸本身視為一項成果，而非著眼於雙邊實質議題的進展，最終淪為一連串無休止的交流接觸，只為了營造雙方建立夥伴關係、互動漸入佳境的表象。這種作法迎合了特定利益團體的期待，包括深信能在中國持續獲取創紀錄利潤的美國商界，以及影響力與日俱增、希望與中國合作遏制污染，並推動全球氣候法規的環保遊說團體。歐巴馬政府很少願意考慮任何可能妨礙美中關係順暢發展的倡議，包括任何與台灣的接觸，或向台灣出售武器。
歐巴馬政府以為，在中共重視的議題上片面做出讓步，即可換取對方的互惠回報。然而事實並非如此。正是這種錯誤認知，導致美國凍結對台軍售長達四年。二〇一一年九月，在德州共和黨籍聯邦參議員柯寧（John Cornyn）主導下，國會強力施壓才促成台灣F-16戰機升級案，但此後直到二〇一五年十二月一筆小型軍售案之間，完全沒有任何對台軍售通知國會。
此時，習近平已出任中共總書記，中國的軍事現代化也兼程疾進。美國中斷對台灣的支持，只會加速兩岸軍事資源差距擴大。台海嚇阻態勢開始出現嚴重缺口。這場軍售凍結無異助長了中國在亞洲建立主導地位的進程。
《八一七公報》與中國對軍售的立場
美國和中國在一九八二年簽署的公報（《八一七公報》），旨在規範美國對台軍售的界線，同時提供逐步終止軍事支援的路徑。然而，這項承諾的前提是中共對台灣的威脅逐步降低，並最終停止。究其實質，美國同意在中國不再對台灣及其人民施加軍事威脅時，停止向台灣出售武器。
中國在一九八二年公報中只看到美國的義務，卻無視自身停止威脅台灣的責任。這兩者本就緊密相扣、不可分割，中國未能履行和平解決兩岸分歧的承諾，自然也就抵銷了美國停止對台軍售的保證。
必須釐清的是，中國反對軍售的核心關切，未必在於美國出售的武器平台或系統本身，甚至不在於採購品項的金額多寡。北京真正在意的是政府對政府銷售過程中所賦予的主權意涵，而這正是美台安全關係的基石。無論出售的是一顆七．六二公釐口徑的子彈，還是一架全配備的F-16 Block70「蝮蛇」（Viper）戰鬥機，中共都一律反對到底。
以為向中國妥協就能換取對等讓步的想法，完全經不起考驗，因為中共斷然拒絕承擔任何改變自身行為的責任。他們將這項義務視為美方單方面的責任，因此中方無需提供任何交換條件——無論是降低台海威脅，還是在其他領域做出讓步。
這正是為何美國在二〇〇八年只換來中方承諾對北韓施壓的空頭支票；到了歐巴馬任內，中方更在南海填海造島與軍事化問題上公然說謊。沒有任何證據表明，在對台軍售問題上討好中國，能夠促使北京在美中關係的其他領域改善其行為。
美國優先軍備移轉戰略
二〇二六年二月六日，川普總統簽署一項行政命令，凸顯對外軍售在推動美國國防工業基礎擴張中的重要性。川普正確地認識到，對外軍售不僅可以維護美國的高薪就業機會、降低美國自身國防採購的單位成本、將中國企業逐出國防供應鏈，同時還能敦促夥伴與盟友在面對來自中國、俄羅斯及其他霸權勢力的威脅時，加速自身的軍力現代化進程。
藉由對外軍售來強化這些作為，堪稱明智之舉。台灣在未來三年的國防採購總額（二〇二六年至二八年，包括特別預算），可能高達五五〇億至六〇〇億美元。凍結或干擾這些重大的武器採購案，只會破壞川普政府原本妥善規劃、最終有益於美國就業與經濟的政策。
目前仍未放行的對台軍售
二〇一七年，川普延攬了一支專業嚴謹、經驗豐富，而且對台灣有深入了解的亞洲政策團隊。國安會、國務院與戰爭部（國防部）高層都深刻體認到，二〇〇六年至一七年間的軍售程序如何被高度政治化且嚴重破壞。他們花了十二到十八個月的時間，終於讓這項機制重新步入正軌，並成功摒除決策過程中的政治干擾。到了二〇一九年，軍售通知國會程序已開始常態化運作。
川普第一任政府證明，最佳行動策略就是將軍售常態化，而拜登總統在任內也延續這項作法。由於台灣軍隊現代化的需求與日俱增，維持穩定的軍售節奏，將可確保強化嚇阻力的進程不受干擾。這一方面支持了台灣，另一方面也強化了美國的太平洋司令部。
中國持續提出抗議，但這些反對已日益流於形式，對美中雙邊關係幾乎沒有造成實質影響。事實上，值得注意的是，中國宣布的相關「制裁」，並未損及中國的核心利益，主要只是為了對內宣傳的表面工夫。
川普總統今年五月在北京與習近平的會晤，並未達成太多實質成果。雙方安排合影，並大致同意維持貿易戰休兵協議。然而，當川普登上「空軍一號」（Air Force One）返回美國時，他開始談論台灣。習近平在過去四十八小時裡的遊說，顯然對川普的思維產生影響，因此川普說出：「我不希望看到有人走向獨立」，直接呼應中國對台灣地位的立場。值得注意的是，美國長期奉行的政策表明，美國對台灣主權不持立場，僅堅持各方必須致力於和平解決彼此的分歧。
川普接著指出，對台軍售「對我們來說，是很好的談判籌碼」。這顯然完全違反《台灣關係法》的規定，但這已是橫跨四屆政府中，現任美國總統第三次將對台軍售視為可供利益交換的工具。
最近一批對台軍售，是在二〇二五年十二月宣布的。媒體報導指出，台灣已提出增購更多愛國者三型飛彈發射器與飛彈，以及更多「國家先進地對空飛彈系統」（NASAMS）等裝備，但在過去十個月裡，通知國會程序的文件持續在國務院卡關。二〇二六年四月初，川普政府顯然已準備好推進新一輪軍售。然而，通知國會程序卻在那個時間點遭到凍結。耐人尋味的是，這正好發生在川普與習近平通話之後。
中國對台灣構成的威脅迫在眉睫，通知國會的文件卻依然在國務院遭到擱置。台灣正編列更多預算來推進軍力現代化，新的對外軍售需求也持續送達。這完全符合川普對夥伴與盟友的要求，但他的政府基於「凍結軍售可提高與北京談判地位」的錯誤認知，積極阻撓台灣在二〇三〇年前將國防預算提升到國內生產毛額（GDP）五％的努力。這種作法在過去並未換來談判優勢，現在也不可能奏效。北京只會笑納美國的讓步，並繼續堅持其對台立場。
接下來的可能發展
國務院積壓的大批待處理通知案，不太可能一次性送交國會，而是可能拆分為數筆較小規模的批次。部分項目可能最早在九月下旬或十月初，即川普與習近平在華府會晤後通知國會，但凍結期也有可能一路延宕到今年底。
川普政府此舉無異於引狼入室。今年春季，川普釋出顧忌中國對台立場的訊號，等於是讓北京取得影響其決策的可趁之機。但他應該考量的是美國的國家利益，以及法律所賦予他協助台灣維護台海和平與安全的責任。
川普將於本月稍後、十一月的亞太經濟合作會議（APEC）峰會，以及十二月的「廿國集團」（G20）峰會上與習近平會面。這種緊湊的行程規劃，成為可以繼續拖延對台軍售的藉口，即所謂的「行事曆暴政」（tyranny of the calendar）。中國感受到可以對川普的決策考量發揮影響力，也意味著推進軍售可能會對美中關係帶來某些代價——我們可以預期北京將會大發雷霆。川普重新打開這扇大門，中國勢必長驅直入，企圖從中漁利並藉此威嚇川普，迫使美方進一步凍結與延宕軍售。
全球對美製武器的需求極為殷切，一旦發生延宕，即使最終順利出售，採購國的交付順位也會被依序遞延。台灣目前迫切需要這些武器，延宕將導致交付時程被拉得更長。
這種不按常規的作法為台灣帶來政治與軍事上的不確定性；與此同時，台海兩岸的軍事平衡依舊岌岌可危，台灣仍急需進一步強化防衛能力。
（作者韓儒伯為美台商業協會會長、鮑爾亞洲集團高級顧問，也是印太安全研究所董事。國際新聞中心陳泓達譯）
◎韓儒伯（Rupert Hammond-Chambers）
