《星期專訪》黃麗玲︰文林苑事件 凸顯政府失靈

2012-04-09

記者鄒景雯/專訪

台北市士林文林苑都更拆屋事件,引發社會高度關切,台大建築與城鄉研究所所長黃麗玲受訪指出,社會在強調公平正義與居住正義時,不能不檢討都市更新條例所造成的各種後遺症;她認為,文林苑事件也讓人發現「政府失靈」的問題,解嚴後有一個階段,政府在這方面比較會聆聽,比較能回應,現在則常常失靈,政府確實是在退步。

公共利益 事件關鍵爭議

問:妳如何看待這次文林苑衝突事件背後所呈現的問題?

黃麗玲:這個案子的關鍵爭議在於都市更新條例的目的本身為何?都市更新條例第一條強調立法目的在增進公共利益,那麼公共利益該如何界定呢?這就是我們都市規劃領域最核心的議題,整個都市的發展必須服膺於公共利益之下去平衡私人與市場的利益,這也是我們都市規劃者的角色。新自由主義從一九八○年代中期以後整個全球的風潮,都市規劃變成一個工具去刺激經濟發展,去站在發展上或企業的一方,犧牲社區與居民對公正分配的要求,都更條例或多或少反映了當時執政者與立法者的意識形態,他們認為:房地產發展是全民利益,我不知道這是一個誤解或幌子,但是由於被建商影響因此在立法院做此立法。

都市更新 政府角色太弱

都市更新條例第一條雖然規定了公共利益,可是真正當時的政策在新聞上的說明,常提到要刺激房地產業的發展。所以這個條例的立法在台灣的背景很清楚,看到我們整個發展型國家,從一九六○年代以後的工業發展、服務業發展,到八、九○年代以後以房地產為主要的資本發展過程。其實我們民間房地產業從六○年代開始就很強,我們與亞洲特別不一樣的原因是,我們政府原來在公共住宅介入非常有限,在原亞洲四小龍中,我們的政府介入是最落後的,落後的程度不以道里計。例如,韓國在一九八九年以後,朝野兩黨共同決定要發展社會住宅,他們現在租用的公共住宅已經到達住宅存量的六%,我們只有○‧○八%,相差七十五倍。這是一個指標,政府對於公共住宅著力很少,甚至這些為數很少的公共住宅也大都做為買斷使用。

從去年開始,由於我自己參與社會住宅聯盟推動社會住宅,因此也看到若干住宅的問題。台灣現在的住宅政策強調貸款補貼購屋、最近加上一點租金補貼私人住屋,政府的角色非常弱。都市更新中,政府同樣沒有角色,或者角色到最低,讓私部門去談可能的分配問題。這就是今天文林苑事件讓我們看到的,政府沒有適當地去界定自己在審議、或者法令保障人民財產或其他資訊等權利,導致造成這樣的情況。因此,公共利益是一個問題,政府界定的公共利益,與市民現在所要的公共利益,其實中間有差距。

都更的過程,地主想的都是他們與建商之間的資訊不透明、分配不公開,他們受損,政府沒有幫他們講話這一點。但是一般人,不是地主,距離比較遠,他們問的是:到底更新以後對城市整體發展、對他個人的社會公平正義有什麼影響?很明顯可見,都更條例從一九九八年實施到現在,十幾年來,社會的貧富差距愈來愈大,特別是經由房地產所獲得的利得,差距愈來愈大。我們談居住正義時,不能不去檢討都更條例所帶來的後果。

賣國有地 被牽著鼻子走

問:除了文林苑之外,公有地更新的問題又該如何看待?

黃:公有地在過去發展的過程中,也很少在為公共利益講話。有些公有但非公用的土地,在各個事業主管機關手上,但由於都市更新條例要求公有地要強制參與更新。在以前,政府的態度是軍事國家的延續,對土地的利用並不積極,缺乏財務與發展手段,因此最常用的方式是由例如國有財產局把地賣掉,賺了一筆錢,就以為賺到了,可是這是賣祖產,失去了公有地長期利用的基礎。有些沒賣掉的,在都市更新過程中被房地產發展牽著鼻子走。於是被動參與分配,拿到的是建商更新發展後給的房地產,可是這些公有地的主管機關要這些房地產幹什麼?以後如何管理?這個部份很缺乏討論。

公有地該有其他可能性,例如可能要有文化保存,或者有些地可能有環境發展保全或保留做長期發展的必要,根本沒必要在目前房地產快速發展的過程中急著把土地投進去。但是現在的都更條例就是要公有地積極配合,同時規定每年要活化一定百分比的土地,如果沒有達到,上級就認為你沒有積極去利用,這就是為什麼由上而下的力量政府機關的命令,變成各個主管機關要把地交出去,配合私人建商去發展。

我在台北市都市計畫委員會遇到過,私人地主以很少的地,五%、十%,去圈起八十%、九十%的地,然後去參與更新,當時大家覺得愈來愈不對勁,於是要求一定面積之公有地管理單位要主動去主導更新,而不是讓私人建商主導。台北市現在有少數案例是這樣做,但不是所有公家單位都這樣做,甚至手上有愈大土地的,愈想投入在都市的房地產開發,我認為這個債務以後會留下來,或是你把公有地用掉了,如果有幸得到很多的資產,這些資產要如何分配?如果有一天房地產崩盤了,這些公有地換來的就是一堆閒置的房地產。這是不加思慮,被都市更新牽著走的結果。

社會住宅 可利用公有地

到底公有地怎麼參與分配?如何主導更新?公有地經常位於都市中最關鍵的地區。如果都市要轉變,公有地一定扮演重要角色,那麼該怎麼做就必須討論。例如前陣子在討論小帝寶該不該蓋社會住宅,社會有不同看法,這需要一個充分討論的過程。

不是所有的市民都是有產權的人,如果我在台北是很貧窮的,根本沒有房產的人,或者一般年輕階級,或是以前沒想到要買房子,就是一般租戶,甚至是台北過去歷史遺留下來仍然存在的違建戶,這些沒有房產的人,在更新中有什麼角色?在很多國家,例如韓國,他們要求私人更新必須提供一部分的住宅做為社會住宅使用,這在台灣各種討論中根本沒有這樣的想像,而公有地提供做社會住宅的推動又很慢,這就讓以上這些人在都市發展或更新中淪落到社會的更底層,這個事情政府必須要有政策處理。

有關公共利益、公共設施,特別是社會住宅,應該從公有地更新的部分開始去做,而不是把公有地用唯一的房地產價值去檢驗。我開發了多少房地產,我賣了多少房地產,我收了多少租金,這是目前公有地開發的主要模式,例如一些國營事業,它們都想蓋住商辦公大樓、住宅,這是很奇怪的取向。

城市平衡發展 應多思考

問:如果妳是政府,妳的步驟會是什麼?

黃:如果我是台北市政府好了,第一我會去檢討現在所有以大型發展方案,而且是活動式的發展方案,當成是台北市發展的主要政績,這個議題的正當性;例如花博,花掉了鉅額的經費,但是到底創造了多少工作的產出?這些工作又是什麼樣的工作?臨時的或正式的?對社會的整體效益以及公平分配的效果是什麼?這些都應該被檢討。

市府應該做更多長期性、能夠處理城市發展分配的問題。如東區與西區的平衡發展,西區應該發展在地、小型的經濟,而不是連鎖式企業,通常房地產發展,豪宅化,租金提高,往往就是驅逐當地小的商家,因此房地產發展過頭對一個城市是不是好事?我認為不是。房地產應該是讓小市民可負擔的程度,地方的經濟可以讓小商店留下來,促進這樣的工作機會。社會住宅的配套規劃也可以創造地方的經濟與就業。台北市如果要從以前的發展型城市走向重視社會福利的城市,不論中央與地方政府都該思考,福利的本身如何創造在地的經濟與就業,這些配套必須仔細地去思考。但是地方政府會很急於看到經濟成長以及大規模改變,因為這是看得到的,很多看不到的事情,其實更關鍵,因為這是體質的改變。

協調失靈 政府確實退步

這次的事件,也讓我發現「政府失靈」的問題,不只是中央與地方政府間的協調失靈,甚至政府各單位之間的協調也失靈。解嚴後有一個階段,政府在這方面比較會聆聽,比較能回應,現在則常常失靈。就這個角度,政府確實是在退步。

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  • 台大建築與城鄉研究所所長黃麗玲。(記者張嘉明攝)

    台大建築與城鄉研究所所長黃麗玲。(記者張嘉明攝)

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