晴時多雲

博硯「說」法》修法切勿修出更大爭議來

我國憲法一方面規定行政院向立法院負責,一方面卻讓人民選出總統,總統卻處於不受監督的狀況,所以才會演變成每個在野黨都想透過質詢的方式來監督甚或是修理總統。

胡博硯/東吳大學法律學系教授

無論席次如何更迭,立法院向來都處於多事之秋的狀態,今年因國會席次變動,各黨政治角力更甚過去。近期的重點是就是國會改革法案,這些法案在前天經立法院司法及法制委員會的審議後,全數保留至黨團協商。期間主席的做法是有爭議就保留,以致於爭議法案都沒有經過討論,不過,過去幾年間立法院缺乏審議的狀況也不止一次上演,這次只是朝野角色互換。

在檯面上這些改革的法案當中,很多過去民進黨也曾提出,但時空的轉換後反而成為國民黨的堅持。其中關於立法院行使調查權的部分,原則上其實問題不大,大法官也予以肯定,如果說規範國會調查權是違憲,說法也不盡合理。重點在於國會調查權該怎樣訂。就大法官解釋來看,國會調查是質詢以外的權力,因此國會調查並非質詢,倘若這個調查與刑事調查一樣,被調查者就有刑事調查的權利可以主張,例如緘默權;如果這個調查性質類似行政調查,強制手段上就無法像刑事調查那樣權力那麼大。因為國會調查不同於質詢,在證據取得上面就要有方法。而調查結束,產生的調查報告該有怎樣的法律效果也應該要一併考量,否則調查就成為一場煙火秀,意義不大。

國會改革法案在前天經立法院司法及法制委員會的審議後,全數保留至黨團協商。(本報資料照)

另外一個更嚴重的爭議是總統國情報告。民進黨在野黨時期也曾經主張總統必須到國會進行國情報告,並且讓立委質詢總統。不過,這樣的做法恐怕會違反憲法體制,倒不是因為質詢總統,而是總統到底可以回答什麼問題。在我國憲法中,總統有提名行政院長之權,行政院長才是國家最高行政首長,總統擁有的行政權有其限制,勉強可以說僅限於國防外交的大政方針,而且還要透過國家安全會議。但是主張質詢總統也是因為總統由人民選出,美其名向人民負責,實際上卻處於不負責的狀況。美國總統雖是人民選出,但不用向國會負責,因為美國憲政體制採取了權力極端的分離與制衡,因此行政權也不能向立法權提出法案,雖然總統不須向國會負責,但依據美國憲法規定美國政府官員必須要得到參議院同意後始能上任。而立法者所制定的法律則必須透過行政權的遵循,國家才能運作發展。

我國憲法一方面規定行政院向立法院負責,一方面卻讓人民選出總統,總統卻處於不受監督的狀況,所以才會演變成每個在野黨都想透過質詢的方式來監督甚或是修理總統。然而,現實的問題是,立法院院會質詢不僅是針對院長,還針對內閣官員,若部長也到院備詢,總統發表國情報告時若接受質詢,勢必無法回應所有問題,那麼部會首長是否要回應問題;第二點,如果總統回答了內政經濟的問題,是否侵害行政院長的權力?

美國有國情咨文制度,是因為美國總統握有全部行政權,我國則不是,這個總統國情報告本來是當年國民大會的權限,在總統直選前由國民大會選出總統,所以這樣的報告有其憲法基礎,不過,如今的時空已不是當年,這個條文移給立法院的時並沒有思考清楚。此前李登輝總統進行國情報告時,我國民主化尚在萌芽,現在早已不可同日而語,法律修訂更應該注意到憲法的界線。

其實立法院每個提案都要有理論基礎,不過政黨輪替在我國已是常態,喊殺喊打,最後新法條規定卡到哪個政黨還不知道。

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