放大鏡般的週休三日提案，一起檢視臺灣的勞動狀況
2023 年有網友在公民政策網路參與平台提案：「讓臺灣成為亞洲第一個『週休三日』的國家」，獲得 5 千多人高票附議通過，雖然最終遭到政府否決，卻引發人們對現行勞動政策的檢討。中央研究院「研之有物」專訪院內經濟研究所陳明郎研究員，分享過去的「週休二日」實施前後研究，比較分析縮短工時對勞動生產力的影響。此外，陳明郎認為，比起縮短工時，勞工更該爭取的是「薪資合理化」，這也是改善勞動問題的關鍵！
臺灣有可能成為亞洲第一個週休三日的國家嗎？
圖｜iStock
2023 年 3 月 7 日，有網友在公民政策網路參與平台提案「週休三日」，最終獲得 5,736 人附議支持、通過提案。提案人認為，增加休假日可減少員工離職率、提升工作效率，並增加陪伴家人的時間、提升生活品質，擺脫上班族的「Blue Monday」夢魘。
網友的提案訴求以「增進生活幸福感」為出發點，但這項公民提案在行政院召集相關部會、民間團體討論後，在同年 6 月 26 日遭到否決。
行政院表示，目前尚未有其他國家的公、私部門全面實施週休三日，缺乏相關經驗或統計分析數據可參考、判斷對政府運作效能的實際影響。此外，週休三日攸關人民生活作息、工商運作、運輸調度、金融結匯、股市交易及學生受教權益等問題，影響層面廣泛，配套措施未臻完備前，不宜貿然實施。
對此，中央研究院經濟研究所陳明郎研究員直言不意外，因為從過往經驗來看，臺灣的勞動政策不可能走太前面，他認為：
比起縮短工時，勞工更該爭取的是「薪資合理化」，這也是改善勞動問題的關鍵！
中研院經濟研究所陳明郎研究員
圖｜研之有物
臺灣的「工時」困境，回顧週休二日實施歷程
為何臺灣的勞動政策不可能走太前面？陳明郎舉臺灣實施週休二日的歷程為例，當初是受到外部因素與國際趨勢影響才逐步落實。
1998 年，公務機關與學校先行實施隔週休二日，而部分在臺外商則率先比照母國實施週休二日，再慢慢擴散到本地同業，最後其他私營企業也漸進式跟進，帶動民間單位共同縮減工時。
2001 年起，政府單位全面實施週休二日，勞動基準法也修改工時上限為雙週 84 小時。2016 年起，勞動基準法再修法為「一例一休」，每週工時上限縮減為 40 小時。
雖然臺灣的勞動法規呈現工時逐步縮短的趨勢，但陳明郎認為，在週休三日的倡議上，除非具指標性或競爭性的國家開始實施，臺灣才有可能跟進。綜觀全球，除了英國、冰島、日本等國曾實驗性試辦，尚未有任何國家正式將週休三日入法，代表勞工朋友想多休假的夢想還要再等等。
另一個現實因素是，臺灣在全球產業鏈中的位置讓我們成為「勞動政策後進國」。臺灣自 1960 年代經濟起飛以來便以製造業立國，接單代工是主要生產方式，因產品本身的附加價值不高，需要維持大量產能才能增加利潤，這也意味著勞動力的需求相當大。
因此，即便近年受到新冠疫情衝擊，臺灣勞工的工作時數仍居高不下。根據勞動部的受僱員工年總工時統計，自 2016 年實施一例一休以來，臺灣的年總工時持續微幅下降，但與他國相比仍偏高。
勞動部 2021 年參考經濟合作暨發展組織（OECD）的統計資料顯示，臺灣 2021 年總工時排名全球第 4，僅次於新加坡、墨西哥、哥斯大黎加。與鄰近國家相比，南韓的年總工時為 1915 小時，排名全球第 7；日本則為 1607 小時，名次遠在 20 名外。
自 2016 年實施一例一休以來，臺灣的年總工時持續微幅下降，但與他國相比仍偏高。
圖｜研之有物 資料來源｜勞動部
比起縮短工時，更該爭取的是「薪資合理化」
臺灣的長工時又扣連到另外一個週休三日在短期內難以實現的原因：全球缺工。近年來，製造業、服務業等勞力密集產業，都面臨人力短缺的問題，遑論配合週休三日調度人力。
造成缺工的原因，除了人口高齡化、少子化、非典型就業盛行等因素之外，「薪資太低」也是關鍵之一！
全球性的發展暨人力資源顧問機構 ECA International 於 2022 年底公布的「薪資趨勢調查報告」顯示，臺灣的名目薪資調薪幅度僅 3.7%，低於亞太地區的平均漲幅 5%。
整體調薪幅度少之外，若從個別產業來看（2021 年統計），近年缺工嚴重的住宿及餐飲業，年薪中位數只有 36.8 萬元；營建工程業則為 46.6 萬元，皆低於全體勞工年薪平均中位數 50.6 萬元，而就業人數較多的製造業也僅有 51.9 萬元。
薪水偏低、加上新興平台經濟與創業趨勢興起，年輕基層勞動力傾向進入多元與彈性的就業模式，不願屈就薪資較低的勞力密集產業，逐漸形成缺工現象。
陳明郎表示：「臺灣現在勞動政策的重點，不在休假不夠，而是薪資太低。如果週休三日真的通過，資方可能會調降薪水以因應提高的人力成本，這絕對不是民眾想要的後果！」
疫情解封後，一般民眾明顯感受到通貨膨脹導致物價接連調漲，但每月的薪水卻沒有跟著漲。陳明郎認為，與其談週休三日，勞動政策的倡議重點應該訴求「薪資合理化」：
政府與主計單位應該提供企業指引，根據通貨膨脹與經濟成長率計算相應指數，透過調整薪資抵銷通貨膨脹、反應經濟成長，讓員工共享經濟成長果實。
如何解決缺工問題？適度引入移工可發揮互補作用
至於缺工問題，適度引進外籍移工是值得持續研擬的解方。陳明郎曾探討 1992 年臺灣開放引進移工後，對於本國勞工的影響。研究顯示，引進移工會產生「互補」作用，補上臺灣所缺乏的基層勞動力，基本上未發生本國人所擔憂的因競爭所產生的「替代」問題。
明顯的對照組是日本，日本在 90 年代浮現人口高齡化現象，因沒有即時引進移工，導致製造業逐漸空洞化。隨著高齡化問題日趨嚴重，日本也不得不於近期修改移民法，開放移工進入農業、醫療等特定領域工作。
陳明郎認為，相對於本國勞工，移工在沒有人脈背景可依賴的情況下，工作動機與生產力通常較強。引進移工可以減緩缺工問題，不過前提仍是「適度引入」，確保本勞的工作權益。
目前缺工問題的解方已反映到政策上。2022 年 4 月 30 日起，勞動部已正式實施「移工留才久用方案」，適用製造業、屠宰業、營造業、農業及長照等已聘有移工的產業，只要符合在臺工作 6 年、技術純熟、薪資在一定標準以上等條件，經申請後再工作 5 年，就可銜接永久居留制度，試圖解決藍領技術人力的缺口問題。
研究顯示，引進移工會產生「互補」作用，補上臺灣所缺乏的基層勞動力，基本上未發生本國人所擔憂的因競爭所產生的「替代」問題。
圖｜iStock
給工時調整政策的建議：關注不同產業特性與變數
陳明郎主要的研究領域為稅制改革，曾針對廢除兩稅合一、改革所得稅等政策提供專業意見。此外，他也跟現任職於師大企業管理學系的妻子徐美教授，合作研究勞動經濟學相關議題，分析 2001 年週休二日實施前後，製造業各類型產業的勞動生產力變動情形，可作為工時調整政策的參考資料。
勞動生產力是指「實質國內生產毛額指數除以受僱人數指數」，為勞工在一定時間內創造出的勞動成果，可理解為「每工時的產出」。
不同於既有研究主要使用「OLS 迴歸模型」（OLS 全稱 ordinary least squares 普通最小平方法）分析勞動生產力概況，陳明郎與徐美的研究增加使用「分量迴歸模型」（Quantile regression models）進一步比較製造業中不同產業在週休二日實施後的勞動生產力變化。
「OLS 迴歸模型」僅能呈現外生變數變動對勞動力影響的平均值，得出「縮短工時會降低勞動生產力」的概括性結論，卻忽略了影響勞動生產力的各項因子、難以凸顯細節。「分量迴歸模型」則能呈現整體生產力分配上各分量的反應，分析週休二日實施前後的影響，提供政策制定者更細部的參考資料。
該研究蒐集 1987 至 2006 年間，行政院主計總處、勞工委員會歷年出版的薪資、國民所得、生產力、物價統計等資料，以正常工時、加班工時、時間趨勢、高低技術工僱用人數比例等不同變數，建立分量迴歸模型，描述產業勞動生產力分配中不同的分量位置上，受到週休二日政策外生變數變動的影響。
研究指出，週休二日政策實施後，整體製造業的相對勞動生產力提升，但不顯著。在工時因休假日增加而明顯減少後，製造業的勞動生產力僅在政策初期有短暫衰退現象，隨即反彈回升。
週休二日實施後，三級產業的勞動生產力指數皆呈現先降後升的態勢，尤以製造業反彈幅度最大。製造業的勞動生產力指數由 2000 年的 103.08 下降至 2001 年的 100，2002 年的勞動生產力指數上升至 109.3，其增加變動率為 9.3%。工作時數縮減僅造成製造業勞動生產力短暫衰退。
圖｜研之有物 資料來源｜徐美、陳明郎，2010：530
再詳細分析製造業各產業類別的受影響程度可知，縮短工時造成的變動效果有明顯不同。資訊電子業的勞動生產力，於週休二日實施前後沒有顯著改變；化學工業受到部分影響；民生工業和金屬機械業則受到顯著的負面影響。其中，食品、紡織、非金屬製品等民生工業的勞動生產力降幅，又比金屬機械業更大。
本圖凸顯製造業各產業類別的差異性，也反映 OLS 和分量迴歸估計的不同結果。從分量迴歸係數估計值（綠線）的變動幅度，可判別縮短工時對生產力變動的影響。值得注意的是，民生工業和金屬機械業受到顯著的負面影響。
圖｜研之有物 資料來源｜徐美、陳明郎，2010：552
研究也顯示不同變數在產業之間的細部差異。例如增加高、低技術工的僱用比例，會顯著增加資訊電子業、金屬機械業的勞動生產力，卻對民生工業有顯著的負面影響。可能原因是，對以低教育或非技術工為主的民生工業來說，增加高技術工的相對僱用量並無太大助益，反而會增加人力成本、降低勞動生產力。
陳明郎期待，專業研究能更有效地回應公共討論，協助找到平衡各方利益的解決方案。
圖｜研之有物
在討論週休三日的各方意見中，不少人質疑增加休假日會導致整體勞動生產力下降，而陳明郎與徐美的研究則提醒我們關注不同產業的狀況：
細部分析製造業分項勞動生產力變動後，突顯出各項變數與產業特性之間存在複雜的互動關係，並非簡化概括就能判斷，這對日後工時相關政策的研擬具參考價值。
週休三日提案如同一面放大鏡，讓我們看到臺灣長期存在的工時、薪資與勞動力困境，也看出勞動政策環環相扣的特性。
週休三日是否可行？尚需綜合考慮國家經濟、勞工權益和產業需求等複雜因素，陳明郎也期待，專業研究能更有效地回應公共討論，協助找到平衡各方利益的解決方案。
採訪撰文｜王舜薇
責任編輯｜田偲妤
美術設計｜蔡宛潔
本文經授權轉載自研之有物 週休三日揭露勞動困境，體檢臺灣工時、薪資與勞動力狀況
相關新聞
編輯精選
自由評論網粉絲團
