晴時多雲

蔡榮祥/內閣制並非萬靈丹

蔡榮祥/國立中正大學政治系教授

這次九合一的地方選舉結果,不僅改變了台灣傳統藍綠基本盤的結構,同時其也撼動了中央層次的權力布局。行政院長江宜樺在選舉開票結果出來的當天晚上就辭職下台,緊接著於選後三天,馬總統宣布辭去黨主席的職務。

很多人認為,台灣憲政的主要危機是半總統制的制度框架下,總統有極大的權力,但是卻無責任,以及行政院長成為總統的幕僚長,隨時都要被當成代罪羔羊,辭職下台幫總統解除危機。社會意見中,部分人士認為,台灣的半總統制無法運作,建議改採內閣制。

倘若半總統制改成內閣制之後,是否真的能夠解決台灣憲政運作的危機?這個問題的答案,可以從理論和實際的層次來思考。理論層次上,內閣制比總統制或是半總統制更具有贏者全拿的特徵,因為內閣制中,行政和立法同時掌握在首相或總理的手上,除非是多黨內閣制,才是由聯合執政的政黨分享行政和立法的權力。而在半總統制和總統制之中,如果同一政黨控制總統職位和國會多數時,與內閣制同樣具有贏者全拿的特質,但在半總統制和總統制中,總統和同黨的國會議員彼此選舉命運不同,有時甚至會出現其與總統切割,投票反對總統支持的法案,所以半總統制和總統制的贏者全拿特徵,比內閣制相對地緩和。

根據這個理論的推演,改成內閣制無法解決半總統制之下,總統權力過大的現象,因為整體而言,內閣制的總理權力比總統權力更大。另外,內閣制還有不透明性的問題,常常經由內閣閉門會議來制定政策,反而無法監督相關的立法過程。

以實際層次來說,台灣目前已進行五次的總統直選,總統直選之後,很難將其虛位化,因為與人民的期望相悖。例如,歐洲民主國家捷克,總統由間接選舉改成直接選舉後,其實質權力增加,常常涉入行政部門的運作。

台灣的半總統制因為總統可以提名行政院長,而不需要經由立法院的同意,因此,我們的制度歸屬於與俄羅斯總統國會制(半總統制的次類型)一樣,不僅運作上會出現問題,甚至較容易出現總統擴權或是民主崩潰的現象。如果尋求改革之道,應該將台灣的憲政體制改成所謂的總理總統制(另一種半總統制次類型,運作上較穩定)。總統提名行政院長,經由立法院同意。同時修改憲法第七十五條,立法委員不能兼任官吏。內閣總理和閣員都是由國會議員兼任。許多穩定的歐洲半總統制國家,如葡萄牙、芬蘭,都是這種類型。

較穩定的半總統制次類型

此次地方選舉後,馬總統辭去黨主席的意義,其實只是其行使權力的方式改變,本質上還是國民黨內最高的權力者,許多重要的人事安排或是政策制定,繼任黨主席的人或是新任行政院長還是需要向馬總統報告或請益。換言之,其兼不兼任黨主席,差別不會太大。除非馬總統辭去總統或是退出國民黨,否則國民黨與馬總統的命運共同體很難被切割。地方選舉挫敗所產生的效果是讓民意聲望很低的總統在行使權力時受到限制,讓台灣民主轉型過程中出現權力的制衡或是權力的分享之現象,反而增強了民主運作的韌性。

最後,本文認為內閣制並非萬靈丹,也不一定適合台灣以總統做為主權象徵的政治脈絡。換言之,我們需要的是,選擇較穩定的半總統制次類型來運作,而不是因噎廢食,徹底放棄半總統制。

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