〈社論〉《星期專論》台灣憲改之路

2005-07-03

陳隆志

台灣要成為一個正常化的國家,就需要一部反映台灣國格國情、符合人民真正需要的憲法。催生一部「合身、合時、合用」的新憲法攸關台灣走向一個正常化的國家。

二○○五年六月七日,任務型國民大會複決通過立法院所提有關「立委席次由二二五席減為一一三席」、「確定立委任期由三年改為四年」、「立委選制改為單一選區兩票制」、「廢除國民大會,改由公民複決憲法修正案」、「總統與副總統的彈劾改由司法院大法官審理」等憲法增修條文的修正案,為台灣停滯不前的國會改革及未來憲政改造提供一次重生的機會。

未來憲法修正案的程序

根據新規定,未來任何憲法修正案,必須經立委四分之三的出席,且出席四分之三的同意提案,才交由公民複決,而複決贊成的有效票必須超過選舉人總數的二分之一以上,才能通過。以公民複決,取代任務型國大複決,是主權在民、直接民權的一個落實,提供公民參與憲法修改的機會,是一大進步。但是,公民複決的贊成票須超過選舉人總數的二分之一以上,則是非常高的門檻,為民主憲政國家所罕見。

不同的解讀與預測

人民擁有今後修憲的最後決定權,成為修憲的「頭家」,但受修憲門檻過高的限制,引起不同的解讀與預測。鑑於修憲高難度的門檻,有人認為今後「修憲」難上加難,已無可能。有人認為修憲困難度雖高,但並非不可能,事在人為;六月七日憲法修正案的通過,國大的廢除,今後憲法修正案由公民複決,正是第二階段憲改的開始。也有人認為「修憲」一途已經走不通,應該朝向制憲(制定一部全新完整的台灣憲法)一途,落實主權在民,還憲於民,才是正確的方向。今後的工作是修憲或制憲,憲政改革的新辯論才開始。顯然,任務型國民大會成為歷史之後,對於台灣憲政未來的何去何從,真是見仁見智。

短程的第二階段憲改

二○○五年六月七日,任務型國民大會的最大成就是自廢武功,未來立法院提出憲法修正案之後,將逕交人民投票複決。

在「中華民國憲法」的運作發展過程中,戒嚴威權時代的「動員戡亂時期臨時條款」完全顛覆了憲法的規定與精神,剝奪了人民的基本權利與自由。在解嚴後迄今十八年的民主化過程中,曾經過七次修憲,包括最近六月空前唯一的任務型國民大會所通過的憲法增修條文。

由於憲法「中國法統」的迷思以及台灣特有的政治生態,階段性切割式的修憲,頭痛醫頭,腳痛醫腳,結果有得有失,弊多於利,後遺症嚴重。憲政亂象的癥結 - 國號、主權、領土等敏感問題 - 連碰都不能碰。參與修憲的政治人物認為此乃「務實」、「妥協」不得不的結果。

基於過去的經驗及對將來的展望,任務型國大於二○○五年六月達成任務,以公民複決取代國大複決憲法修正案之後,「第二階段憲改」也就成為迫切的課題。第二階段憲改所強調的是在不涉及國號、主權、領土等敏感議題的範圍內,建立一個能有效運作的政府體制以及充實人民基本自由權利的內涵,向國際人權水準看齊。

第二階段憲改的可能議題包括:三權或五權,總統制或內閣制,國會改革配套措施,台灣省政府的存廢,公民權是否降低為十八歲,兵役制度變革為募兵或徵兵制,勞動權入憲,以及原住民專章等。顯然,確切的議題有待各政黨及社會各界今後的溝通及協商,才能決定。

由於公民複決憲法修正案高難度的門檻,很多人對第二階段的憲改,保持相當保留的態度。陳水扁總統則非常有信心:「隨著新的國家主權論述的確立,以及舊有意識形態的逐漸褪去,台灣已做好了全面推動憲政改造的心理準備,這一點從這次修憲能順利的實現『廢除國大』及『公投入憲』兩大目標,而獲得具體的證明,這也讓我們更有信心,第二階段的憲政改造工程,絕對不會比第一階段的憲改還要困難或艱辛。阿扁有信心一定能夠在二○○八年當本人卸任總統之前,為台灣催生一部合身、合時、合用的新憲法。」

長程制憲之路

制定一部台灣憲法,是台灣國家正常化的重要工作,也是長期從事獨立建國民主運動人士所努力追求的一大目標。台灣由被軍事佔領地已演進為一個主權獨立的國家,但是並沒有「台灣憲法」。

台灣迫切需要的是以台灣為主體、切合台灣的國格國情,符合台灣人民真正需要的憲法。台灣憲法所追求的是完整的國家正常化:除了關心政府體制與人民自由權利的保障之外,對於國家的正名定位、國號、主權、領土等敏感問題都要誠實面對,而不加以排除。制定台灣憲法,必須做全盤性與長短程的周全考慮,逃避面對這些敏感的問題,一向憲政的虛幻性及政治的亂象就會繼續。

要誠實面對台灣憲法的敏感議題,就要由長程著眼,擴大人民的憲政教育與參與。制憲工程雖然艱鉅,但是非常重要偉大,必須排除萬難,持續不斷推動。我們不可忘記:台灣民主化的歷史是挑戰、克服一連串「似乎不可能」的歷史。

短程的第二階段憲改與長程的制憲相輔相成

從長遠廣大的視野來看,短程的第二階段修憲與長程的制憲運動,可以說是相輔相成,並不互相排斥。

第二階段憲改的目標,著重於彌補現階段憲政運作之不足,是一種短期的作法,透過修憲的方式,推動政治改革,提升政府的施政效能,與增進人民的福祉。正如「政治是可能的藝術」,修憲也是可能的藝術。由短程著眼,在現實環境的限制條件下,如能達成切實可行的修憲,使政府體制成為權責分明、有效運作的體制,充實人民的人權與福祉,當然會產生正面的作用。正面憲改經驗的累積,既可因應短期的需要,也有助於長期的制憲。經過短程的憲改,能使政府體制負責有效運作,將可增加人民對憲法的了解、信心與愛護,提升參與制憲運動的熱情。

長程的制憲運動是以台灣人民的力量,要促成一部完整的台灣憲法,作全面性、通盤性、完整性的規劃設計,產生一部以台灣為主體,以台灣人民為中心,明確表達台灣是一個主權獨立的國家,使台灣國憲法化。這是台灣國家正常化之途徑,路途較遙遠,但是正確,需要較大的耐心耐性,較長的時間。

要之,認為短程的第二階段憲改切實可行的人,就應朝此方向努力;認為台灣制憲才是正確的人,也要持之以恆,繼續努力。修憲也好,制憲也好,人民的力量最重要,人民是最後決定者。對於台灣憲改前途抱有熱情的人,應該有大大作為發揮的空間。

寫到此,加拿大的制憲經驗,值得一提。今年一月十四日,新世紀智庫(New Century Institute, New York)於紐約市耶魯俱樂部舉辦台灣新憲法國際研討會,由台灣新世紀文教基金會協辦。主題演講人是加拿大的Thomas Axworthy博士,他是杜魯道(Pierre Trudeau)總理的秘書長,是一九八二年制定的加拿大憲法之重要參與起草人。他認為加拿大制憲的經驗,對台灣要制憲或修憲的考量,有幾點啟示:一、杜魯道擔任內閣總理時,決定制憲而非修憲之途徑,是正確的選擇;制憲工程雖然浩大,但是對加拿大的長治久安,貢獻無量。二、制憲以人民為主體,而不是由政治人物代為包辦:以人民的憲法教育及政治參與代替政治人物的權宜妥協。制憲要以公開透明的程序,代替政治人物的黑箱作業。三、制憲要有耐性。加拿大當初四年要完成的修憲演進為十四年的制憲過程。

憲政教育、人民參與的機會

憲政改造的核心價值,不但是制度的變革,也是落實憲法教育的機會。台灣應該好好利用憲政改造的機會,培養人民對於憲法的正確認識,以塑造台灣主體憲法文化的根本。假使人民對於憲法沒有清楚的認識,或是缺乏相當的憲政共識,無法形塑憲改的適當環境,要催生新憲法是非常困難的。

大多數施行民主政治且憲政運作上軌道的國家,對於憲法教育的落實,十分重視。推動憲法教育最好的方式,就是喚起人民積極參與憲改討論的熱情,使他們了解憲改的意義、原則與內容。因此,透過政黨、民間社運團體的串連,結合學術研究單位、智庫的力量,針對重要憲改議題,提出說帖或建言,從政府、學校展開憲法教育,並延伸到整個社會,同時也在全國各地選擇適當的場所,公開舉辦憲改的討論會或座談會,對社會各階層人士進行說明、溝通與討論,營造人民參與憲改的環境。

大眾媒體(平面與電子),應善盡社會公器的責任,提供正確可靠的資訊以及理性討論憲改的環境。同時,也不可忽視網際網路無所不在的特性,可成立網路的憲改論壇,一方面作為普及憲法教育的資訊平台,另一方面反映人民對憲改的不同主張,以促進人民的憲改參與感。

結言

台灣推動憲改的目的,是為了制定一部有意義的憲法,能夠隨著人民的需求成長、發展,因應情勢與環境變遷。憲法的權威來自人民,憲法為人民而存在。憲政改造成功的關鍵,來自於憲改共識的建立,而憲改共識的建立,則需要人民共同的參與。無論是修憲或制憲,人民參與憲改,並行使憲法內容最後決定權的過程,一定會對新憲法產生親切感,加以珍惜愛護,對台灣憲法文化的建立與民主憲政的實踐,發生深遠正面的功效。

(作者陳隆志╱台灣新世紀文教基金會董事長、紐約法學院法學教授、台灣國際法學會理事長)

廣告
網友回應
Top
熱門新聞
贊助商廣告
轉寄

標題:〈社論〉《星期專論》台灣憲改之路


*收件人 Email 
如果要寄多個email,請用「;」分開,最多10個email
你的姓名 
*你的 Email 
訊息
 驗證碼   驗證碼有大小寫之分  
Top
Top
2014年12月19日‧星期五‧甲午年十月廿八日