◎廖欽福
我國在2015年立法完成了「長期照顧服務法」，但在立法政策上放棄以「長期照顧保險法」（草案）經由保險來籌措財源，而是透過稅收等其他方式，目前以一般的稅收經由預算編列、特定公課來源或以目的稅、指定用途稅方式為之。
面對台灣高齡化與少子化的危機，滿足長期照護的需求乃憲法生存權保障與相關基本國策之誡命落實，而相應之照護經費支出的財政問題也隨之而來，長期照護財務負擔是政策持續的關鍵，足以決定制度的內涵與走向，需審慎評估財源及服務需求，但是，在社會保障法的生成階段，其實是以財政支出論為主要內容與主要訴求，影響制度的建構。目前政府預算難以因應長照需求，為提升服務質量、推動普及化社區照顧服務、增加服務多樣性、發展失智症者所需長照服務，使有長照需求者獲得基本服務，政府擴大基金用途及規模，故有此次第15條的修正提出，主要幾個重點：
第一、應設置特種基金
目前長期照顧服務法第15條第1項規定：「中央主管機關為促進長照相關資源之發展、提升服務品質與效率、充實與均衡服務及人力資源，應設置長照服務發展基金」；第2項：「前項基金額度為新臺幣至少一百二十億元，五年內撥充編列」。目前預計修法為「中央主管機關為提供長照服務、擴增與普及長照服務量能、促進長照相關資源之發展、提升服務品質與效率、充實並均衡服務與人力資源及補助各項經費，應設置特種基金」，並將原來「至少一百二十億元，五年內撥充編列」的限制刪除。
所謂特種基金，乃指以歲入之供特殊用途者的特種基金方式為之強制設置，為預算法第4條第1項第2款第5目之「有特定收入來源而供特殊用途者，為特別收入基金」，其並應依據「中央政府特種基金管理準則」進行相關規範，依據第7條，本特種基金之設立於完成預算程序後，主管機關衛生福利部，應即擬具收支保管及運用辦法，報請行政院核定發布，並送立法院。
第二、基金來源項目之商榷
目前第15條第3項規定「基金之來源如下：一、政府預算撥充。二、菸品健康福利捐。三、捐贈收入四、基金孳息收入。五、其他收入」，其中原來菸品健康福利捐為重要來源。
菸品健康福利捐原為長照服務發展基金的重要來源，但因其用途飽受詬病，政策上突然大幅度轉彎。（資料照，記者羅沛德攝）
其預計修正為：「一、遺產稅及贈與稅稅率由百分之十調增至百分之二十以內所增加之稅課收入。二、菸酒稅菸品應徵稅額由每千支（每公斤）徵收新臺幣五百九十元調增至新臺幣一千五百九十元所增加之稅課收入。三、政府預算撥充。四、菸品健康福利捐。五、捐贈收入。六、基金孳息收入。七、其他收入」。
其值得商榷有爭議的是，上述遺產稅及贈與稅稅率之調整，應該進行遺產及贈與稅法第13條與19條的修正，此種立法模式，竟可以在其他法律中明文規定稅率的提高，直接指導原來遺產及贈與稅法的稅率；如後續無法修正，因租稅課徵要件與稅率，乃由遺產及贈與稅法所規範，則長期照顧服務法第15條修正顯得荒謬。同理，菸酒稅菸品應徵稅額由每千支（每公斤）徵收新臺幣五百九十元調增至新臺幣一千五百九十元所增加之稅課收入，也是應該要後續修正菸酒稅法第7條方屬正確。此種經由衛生福利部所提出的修法，實際上侵害了原來財政部所主導稅法上的應有立法提案權限。
我國對於菸品的消費，課徵菸稅與菸捐，此二者均國家財政工具為手段，進行對於菸品消費抑制的目的，然而，國家之不同收入工具，乃為國家依憲法所徵收，亦當受到憲法限制。從過去的提高菸品健康福利捐著手，因其用途飽受詬病，政策上突然大幅度轉彎，改提高菸稅的方式進行，並搭配其他的稅捐提高，藉以謀求長期照護財源的有效挹助，此種政策上缺乏有說服力的論述。
當稅法成為正當合理的管制指導原則，乃在於不同於自由法治國時代，在社會法治國（給付國家），國家之預算除了用於法秩序的維護外，亦成為社會秩序的促成者，以積極達成保護、教養、預防、重分配等功能，由於國家職權的擴充，稅捐成為社會政策工具，以為調節經濟政策的有利手段。菸酒稅乃屬於以銷售或消費為稅捐客體的特種消費稅，所謂消費型稅捐，指以所得或財產的支用為稅捐客體的稅捐，以支用所表彰之可能的負擔能力為建制的基礎。鑑於菸酒的消費有害國民健康，造成社會負擔，因此加重其消費負擔，作為政策管制工具手段的「社會目的稅」觀點加以正當化。但是，其有憲法上的界限存在，例如，如果對於特定種類的貨物或商品恣意課徵貨物稅，而加重其稅捐特別負擔時，則有違反課稅平等原則之虞。
目前我國對於如何去決定調高菸稅與菸捐的稅率，並無法從財稅法的基本原理原則進行檢驗，並且釐清菸稅與菸捐二者間的法律性質之異同，課徵目之的異同，以及課徵原則之異同，反而是以倒置方式去思考，竟然從後續支出的需要，反推其調整的稅率額度，已經完全背離財稅法上的原理原則。
第三、排除財政收支劃分法之規範
因為依據財政收支劃分法，遺產稅、贈與稅與菸酒稅乃屬於國稅的範疇，本次修法，竟然直接在法條內明文規定排除財政收支劃分法，乃過去其他相關法規範所少見。
其乃規定「遺產稅、贈與稅依前項第一款及第二款增加之稅課收入，不適用財政收支劃分法之規定」，此種方式，直接排除財政收支劃分法第8條第3項：「第一項第二款之遺產及贈與稅，應以在直轄市徵起之收入百分之五十給該直轄市；在市徵起之收入百分之八十給該市；在鄉 （鎮、市） 徵起之收入百分之八十給該鄉 （鎮、市） 」；第4項：「第一項第六款之菸酒稅，應以其總收入百分之十八按人口比例分配直轄市及臺灣省各縣 （市） ；百分之二按人口比例分配福建省金門及連江二縣」，此舉直接侵害原來財政收支劃分法中，對於地方財政收入保障的比例規範，且經由長期照顧服務法的修法，輕易破壞了財政收支劃分法的收入劃分體系，其成該法的特別法而加以排除，雖有其欲將「百分之十調增至百分之二十以內所增加之稅課收入」專用於長期照護之用的立法考量，但立法技術上恐有疑慮，蓋財政收支劃分法的修法，經多年討論，諸多版本爭議不斷，迄今未能完成修法，此次經由本法修正，已經實質影響了財政收支劃分法的內容，不可不慎。
（國立高雄第一科技大學科技法律研究所專任副教授）
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