《星期專訪》歐巴馬核心幕僚桑思汀︰決策盲點 總統身邊人有責任提醒
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2015-12-14

記者鄒景雯/專訪

美國歐巴馬總統的核心幕僚、哈佛大學法學院講座教授凱斯.桑思汀(Cass R. Sunstein),接受本報專訪指出,歐巴馬總統絕不是孤立的決策者,他有很多的顧問與專家,可以提供很多不同角度的意見,最後由總統他來作決定,這是一個很好的決策過程。如果發現領導人太過自信,他的資訊來源太過選擇性,其實總統身邊的人都有責任提醒他:我們可能出現了集體決策盲點。

桑思汀是美國公共知識界最重要的人之一,也是美國法學界最受推崇的憲法學者,他在二○○九至二○一二年擔任白宮資訊及管制事務辦公室主任,目前也經常接受歐巴馬總統的諮詢。他的太太薩曼莎.鮑爾(Samantha Power)是現任美國駐聯合國大使,之前曾任歐巴馬的國安會委員。

桑思汀於本月九日至十二日來台訪問四天,期間曾拜會馬英九總統、民進黨主席蔡英文與司法院大法官,並分別在中研院與雷震基金會舉行演講,探討極端主義和言論自由、審議民主、政府管制的「推力」(nudge)等。

憲法可針對需求作新詮釋

問:您曾經把憲法「原旨主義」者形容為企圖以制憲者的死人之手,限縮法律人在當代民主應扮演的角色,這個觀點極具啟發。台灣目前的憲法是一九四七年在中國制定公布的,移植到台灣後,存在嚴重的不適用問題,然我們的修憲門檻非常高,難以徹底的針對現狀需要進行修改;而台灣的政治菁英中更有相當比例的成員,抱持所謂的「法統」,以憲法穩定為由妨礙憲法的與時俱進,對此,您有何看法?

桑思汀:其實憲法中有許多條文允許一定的模糊性,可以針對現在社會的需求進行重新的詮釋,有時候有些憲法或許制定的年代久遠,或者其來源可能出自於其他人之手,這時候會面臨很困難的處境,但是我們可以有兩個方法來尋求解決,一個是去修改憲法,另一方面去重新詮釋憲法,當然這兩種方法也都有一定的難度。

在過去七十年來,美國憲法所賦予人民的權利已經做了許多的改變,例如針對言論自由、性別平等、推翻種族隔離、隱私權、同性婚姻等等,有顯著的改革,但是我們對於憲法並沒有進行大幅度的修改。

問:美國的政治與法律菁英對詮釋憲法的需要性有共同的認識。但如果是在民主起步稚齡的國家,社會對於採取這種作為並沒有足夠的共識,甚至掌握政治權力者不此之圖,您是否有好的建議?

桑思汀:即使是在年輕的新興民主國家,仍有就社會的需求,進行憲法重新詮釋的可能性。就美國而言,在開國的早期,最高法院對憲法的有些詮釋,在當時都頗有爭議,但現在看來,許多是合理的做法,可以讓憲法更符合社會的需求。有時候憲法的條文訂得非常清晰,可能比較沒有詮釋空間,或有時可以詮釋,但法官認為只能朝一個方向解釋,這時修憲就成為必要的手段。修憲當然非常困難,需要法律界、政治界的意志力,可能執行難度也很高,但這其實是每個民主國家,不論是年輕或成熟的民主國家都會面臨的問題。德國、以色列、美國等國的憲法中,可能都有我們希望去改變的東西,以及我們還需要去面對的困境。

問:那麼您理想中的修憲模式是什麼?

歐巴馬絕非孤立的決策者

桑思汀:憲法的重新詮釋,通常是我們發現憲法文本中有含糊之處,因此就此含糊之處進行詮釋,這可改變我們對憲法的理解,但無法改變憲法的文本,因此會有一定的限制。透過正常民主程序,有公眾的共識,當然是最理想的方式。如果社會大眾對於憲法應該朝哪個方向修改具有共識,有助於修憲的順利,也給予了修憲的正當性。

問:您在《Wiser》(破解團體迷思)著作中,探討集體決策的盲點,為什麼會對這議題有所關注?

桑思汀:我會對集體決策這問題有興趣,是因為這是各行各業不同領域都會遇到的普遍經驗,需要共同面對,集體決策盲點的出現,通常是沒有充分運用底下人員所提供的資訊。之所以發生,一般是群體內有一些重要或資深的人員,他們可能非常主導決策的討論;至於團體中比較年輕或比較不重要的人,他們的資訊沒有順利傳達到上面作決策者的手中,就會形成偏見。

不論是政府決策,或是報紙要發展數位化,企業有新產品上市,個人的減肥問題等任何事,我們必須先確定是否一切資訊來源都充足。不是僅限於一、兩個或一、二十個人。根據我們的經驗,不論是在政府或任何地方,較好的決策過程是有外面的人來提供資訊,幫助你進行決策。即使是報紙,既要聆聽社內各種不同的聲音,也要去聆聽社會大眾的聲音,了解他們關心的議題是什麼;其他不論是國際關係、公共衛生等等,如果要運作順暢,這都是很重要的一點。

問:以您在白宮任職的經驗,可否談談總統的決策模式?會像台灣總統一樣,被孤立在總統府裡面嗎?

桑思汀:歐巴馬總統絕不是孤立的決策者,他在國內與國際都有廣泛的旅行,他有很多的顧問與專家,可以提供很多不同角度的意見,最後由總統他來作決定,這是一個很好的決策過程。

問:不過我們經常看到一些領導者,特別是政治領導者,到達最高位階時,會很自信,喜歡聽到與自己相同的意見,對於不同的聲音,可能覺得不順耳,那麼要如何自我破解這樣的困境?

桑思汀:我不知道是否同意政治領袖都有這樣的通病,我不知道這是不是事實。根據我的經驗,其實很多領導人不管是在政府或私部門,他們都非常謹慎小心,希望能蒐集到更廣泛的意見,能聽取到更多人的聲音,如果他沒有這樣做,其實這是他身邊的顧問以及協助他的人的工作,他們必須確保領導者能夠聽到更多的意見。英文有個詞叫「groupthink」,集體思維,這個詞存在的本身,就已經對我們非常有幫助,告訴我們必須注意一些盲點,因此在決策過程中,我們可以提醒領導人:「我們現在可能出現了groupthink」。在任何國家,如果發現領導人太過自信,他的資訊來源太過選擇性,其實總統身邊的人都有責任告訴他、提醒他。

台灣可設亞洲首個推力小組

問:對於改善決策,您有何其他建議?

桑思汀:總統應該重視以成本效益分析作為政策制定的工具,成本效益分析在過去三十年有非常大的改變,歐巴馬總統在九月的時候剛公布一號總統命令,將人的尊嚴納入成本效益的考量中;此外政府官員在進行政策評估或法規影響時,必須清楚地將後續的社會成本和綜合效益說明清楚,才能通過法規。成本效益分析的工具非常的精細複雜,它可以提供現代政府最好的說理依據,避免利益團體在背後施壓,更可以讓政府的決策透明負責。此外針對推力的政策設計,我們已經和美國、英國、德國、澳洲政府合作,分別設立了推力小組(Behavioral Insight Unit),如果台灣有興趣,我們也很樂意看見這裡設立亞洲第一個推力小組,改善政策和法律。

美選將對政策議題無法閃躲

問:台灣正值總統選舉期間,我們的政治人物似乎為了給自己在選後較大的決策空間,因此遇到實際政策問題,多會模糊閃避,不想在選前就政策進行明確的表態,在美國會這樣嗎?

桑思汀:我不想對台灣的情況是否正確作評論,因為我只是個外來訪客。我想在美國,不管是歐巴馬,或是他的對手,或柯林頓,或布希,或是現在的一些候選人如希拉蕊與其他人等等,他們對一些政策議題的立場都非常清楚,不管是現在或過去的選舉,我們都很相對地明白他們如果上任後的政策作為。

問:是不是可以這樣的解釋,美國人民已經有高度的共識,候選人如果講不清楚他們要做什麼,他們將得不到選票?

桑思汀:如果有個候選人說「我有一個好的決策,可以改善目前情況」,選民可能覺得這太抽象,就會不滿意;因此經常有人會要求政治人物不要抽象,必須提出更具體的說法。

  • 桑思汀(記者張嘉明攝)

    桑思汀(記者張嘉明攝)

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