晴時多雲

星期專論》「戰爭意味著台灣獨立」?

多位美國參眾議員今出席台美日國會議員戰略對話,呼籲台灣應提高國防預算、加強自我防衛。(游錫堃辦公室提供)

多位美國參眾議員今出席台美日國會議員戰略對話,呼籲台灣應提高國防預算、加強自我防衛。(游錫堃辦公室提供)

2021/08/01 05:30

◎譚慎格(John J. Tkacik)

上週,當立法院長游錫堃表示,如果中國出兵入侵台灣,美國可能對一個獨立的台灣給予官方承認時,我有點驚訝。雖然我認為游院長說得對,但我不確定這是一個有益的觀點。當然,華盛頓在外交行動方面有應變計畫,可制止中國的軍事行動,但美國考量的重點在於,一旦台灣部分或全部被中國共產黨軍隊佔領,一個民主的台灣政府可以在流亡海外的情況下繼續存在。正如游院長明確指出的,中國所謂「搞台獨就意味著戰爭」的威脅,必須以國際社會認定「戰爭就意味著台灣獨立」的共識加以抗衡。游院長也正確地認識到,建立這種國際共識有賴於美國在外交上登高一呼,發揮領導作用。游院長並非只是突發奇想地嚷嚷:「嘿,各位!我有一個簡單的方法可以實現台灣獨立。」

在一九九○和二○○○年代,柯林頓和布希總統的外交政策團隊確信,台灣的領導者試圖讓美國捲入與中國的戰爭,以取得美國承認台灣獨立。中國的特務機關也有效地散播有關台獨狂熱份子的虛假訊息,挑撥美國總統布希對台灣總統陳水扁的觀感。這導致所謂的「戰略模糊(strategic ambiguity)」政策,使得北京和台北都摸不清楚美國對台灣的承諾到何種程度。歐巴馬總統從不擔心馬英九總統,因為馬英九的政策傾向於與中國維持密切關係。川普總統也對蔡英文總統很放心,因為中國對美國的行為已經變得咄咄逼人,日趨敵對。蔡總統知道拜登政府的中國戰略仍處於萌芽階段,而且她很重視美國新政府對她領導能力的信任。

換言之,中國人民解放軍和各種秘密警察武力對台灣的軍事佔領,或者是在戰火中摧毀台灣的基礎設施,都不是台灣為了爭取「獨立」而必須接受的代價。不過,如果中國貿然發動戰爭,讓獨立的台灣獲得國際承認,成為中國輕啟戰端所必須付出的昂貴代價,可就好得多了。

地位未定論 提升台灣國際人格

除了戰爭外,國際社會還可以採取一些措施,來提升台灣的國際人格。首先就是對台灣國際地位「未定(unsettled)」的共識。這種共識存在的時間愈長,「台灣主權源於台灣人民」的全球共識就愈有可能出現。

過去七十年來,在台灣國際法律地位「未定」的問題上,印度—太平洋地區主要國家其實已經達成重要共識;所謂的「未定」是指雖然馬關條約確認滿清王朝在一八九五年將福爾摩沙割讓給日本帝國,但之後並沒有任何國際法文獻承認中國對台灣的主權。

一九四五年日本宣布投降,一項正式的和平條約本來會成為這種國際法文獻。可是,一九五一年的「舊金山和平條約」最終在韓戰戰火最激烈之際出現,卻決定台灣不能讓渡給中國。正如代表英國參加舊金山和會的楊格爵士(Sir Kenneth Younger)對條約的總結:「我們…得出的結論是,在對日和平條約中,對福爾摩沙的適當處理方式是條約僅規定日本放棄主權。」他說:「舊金山和約明確規定日本放棄對福爾摩沙和澎湖群島的主權。條約本身並未決定這些島嶼的未來。」

這一事實是以美國、加拿大、英國、澳洲和日本的法律共識為基礎,即台灣的主權仍然未定,而且中國不能在未經他們同意的情況下,對這座島嶼或其人民提出主權要求。

五十六年後(也就是十四年前),這個問題面臨關鍵時刻。二○○七年八月十三日,美國駐聯合國大使哈里札德(Zalmay Khalilzad)私下會見聯合國秘書長潘基文,討論若干議題,其中之一便是「聯合國對台灣地位的措辭」。

在二○○七年稍早前,潘基文秘書長在沒有諮詢美國,或其他安全理事會成員—中國或許是例外—的情況下發出一封信,聲稱根據一九七一年聯合國大會的第二七五八號決議,「聯合國認為,無論在哪一方面,台灣都是中華人民共和國不可分割的一部分。」

否定聯合國「台灣是中國一省」

美國駐紐約聯合國總部代表團對此感到震驚,立即提醒潘基文,美國在一九七一年十月並未投票支持第二七五八號決議,而且該決議完全沒有提到中國對台灣的主權要求。

美國代表團對此發出最後通牒。如果聯合國「堅持將台灣描述為中華人民共和國的一部分,或使用台灣的名稱來暗示這種地位,美國將不得不以國家名義與這種立場劃清界線。」此一威脅意味著,美國準備發表公開聲明,正式否定聯合國關於「台灣是中華人民共和國的一省」的任何主張。

哈里札德大使在二○○七年八月十四日向美國國務卿萊絲(Condoleezza Rice)報告:「潘基文說,他知道他最近的公開言論太過份,並確認聯合國將不再使用『台灣是中國的一部分』說法。」哈里札德報告說,在美方帶頭與聯合國交涉後,「加拿大也向聯合國發出政策聲明,並獲得相同的承諾,即聯合國將不再使用這種措辭。澳洲與聯合國法律事務廳(OLA)也有類似的低層級意見交流。」哈里札德還強調:「日本代表團在八月十五日會見OLA助理秘書長強森(Larry Johnson)。強森證實,在他最近就此事回覆索羅門群島和史瓦濟蘭的信函,已不再使用這種無益的措辭。」

直到二○二一年,台灣的國際地位「未定」,仍然是華盛頓對台政策的核心。

去年十一月,美國國務卿龐皮歐(Michael Pompeo)在一場電台訪問中向聽眾指出:「用詞正確很重要。台灣不是中國的一部分,雷根政府為制定對台政策所做的工作也承認(recognize)這件事,過去卅五年美國兩黨政府皆遵循這些政策…。」龐皮歐的國務院在卸任前的最後挺台行動之一,便是派遣美國駐聯合國大使(克拉夫特)訪問台北,表達美國支持台灣參與國際組織的立場,但由於拜登政府的政權交接作業對預算和外訪的限制,克拉夫特大使最後未能成行。

維持未定論共識 就可阻中國犯台

但是,這不能解讀為拜登政府反對龐皮歐國務卿的倡議。恰恰相反,國務院的行動工具箱裡還有一項類似任務,可以阻止北京的侵略行為。但最樂觀的情況還是維持「台灣國際地位未定」的共識,就可以阻止共產中國在台灣海峽發動實際攻擊,爭取時間讓印太國家建立軍事上的優勢。

誠如游錫堃院長所言,在為時已晚之前,在戰爭真正爆發之前,任何「台灣主權屬於台灣人民」的國際共識都不會成形。然後,它將取決於一個流亡海外的合法台灣政府是否能夠長期存在,以及全世界的民主國家是否決心讓這個政府持續存在,直到中國被擊敗。對於在二次世界大戰期間被軸心國佔領的國家、在經歷五十年的二次大戰和冷戰後恢復獨立的波羅的海國家,甚至是一九七五年遭印尼佔領,直到二十五年後的一九九九年印尼獨裁政權垮台後才二次獨立的東帝汶,這項策略證明禁得起考驗。

然而,對於台灣人民來說,最好的結果仍是避免與中國發生戰爭,直到印太地區的民主共同體重建足以遏止這種侵略行為的區域軍事—海上優勢。與此同時,台灣也必須努力確保其「未定」地位的國際共識經久不墜。

(作者譚慎格為美國國際評估暨戰略中心「未來亞洲計畫」主任/國際新聞中心陳泓達譯)

譚慎格(John J. Tkacik)

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