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星期專論》2020年美台關係展望

2020年美台關係展望。(路透檔案照)

2020年美台關係展望。(路透檔案照)

2019-12-22 05:30:00

◎譚慎格(John J. Tkacik)

對美國和中國的關係來說,二○一九年是驚濤駭浪的一年,堪稱美中關係史上自毛澤東發動「文化大革命」以來最黯淡的時刻。不過,二○一九年也是美國和台灣深化合作關係的一年,這對我們來說當然是好消息。

美中關係恐再惡化 台美合作持續

雖然華府十二月十三日與北京達成空泛且脆弱的貿易「停戰協議」,但在即將到來的二○二○年裡,美中關係還可能進一步惡化。

而且,儘管對台友好的重要決策官員相繼離開川普政府(白宮國家安全顧問波頓大使在九月去職, 國防部印太安全事務助理部長薛瑞福也將在下週離職),但華府和台北的經濟與安全合作仍將持續強化。

當然,在一個理想世界裡,華府可以只是因為台灣的迷人風光、民主體制、繁榮富庶、自由市場以及科技發達而擁抱台北。然而,我們也不能否認,為了應對新興的中華「泱泱大國」,美國和台灣的交往總是在美國的整體戰略推演中處於零和狀態。

在即將過去的二○一九年,中國的威脅變本加厲。從中國的貿易詐欺、操縱匯率、盜竊智慧財產、產品傾銷,到明目張膽的國家重商主義(state mercantilism),二○一九年是華府和北京在各個層面尖銳對立、交相指責的一年。

每一週,都有美國高層官員公開批評中國在南海的軍事擴張、恫嚇從印度到日本等周邊鄰國,以及規模空前的武器現代化,或譴責中國的「債務外交」(debt diplomacy),企圖使貧窮國家淪為無法翻身的奴僕。

最近幾個月來,美國情報和外交管道已經證實,中國在新疆進行慘無人道的種族清洗,將成千上萬的維吾爾族穆斯林關入集中營。

二○一九年夏季稍早(七月),川普總統對是否支持香港的民主示威態度謹慎,要求當時即將卸任的美國駐香港總領事唐偉康(Kurt Tong),在告別演說中對這個前英國殖民地的自由遭到侵蝕保持低調,以免觸怒北京。然而,等到抗爭延續入秋,當示威者在抗議現場揮舞美國國旗,美國的表態便成為節制中國暴虐本質的有效工具,對香港或貿易談判皆然。接著,泛民主派陣營在十一月二十四日舉行的區議會選舉中贏得壓倒性勝利,為這場民主運動注入新的活力,樹立明確的政治正當性。數日後的十一月二十七日,川普總統簽署「香港人權與民主法案」,力挺港人爭取民主。川普簽署法案既是發自內心對香港的認同,也是他在貿易談判中用來對付中國的新手段之一。

中國張牙舞爪 影響全球負面因素

當前的中國張牙舞爪,愈發咄咄逼人,已成為影響全球事務的負面因素。儘管川普總統試圖維持超然立場,但美國政治和軍事領袖已不避諱利用每個機會傳達此類訊息。現在,美國副總統彭斯和國務卿龐皮歐在發表外交政策演說時,都會將中國的威脅列為內容要旨。本月前兩週,美國國防部長艾斯培(Mark Esper)和印太司令部司令戴維森上將(Admiral Philip Davidson),也都針對中國威脅發表重要演說。 十二月二日,美國國務院亞太事務助理國務卿史達偉(David Stilwell),在華府智庫「布魯金斯研究所」(Brookings Institution)論及中國對亞太地區多元主義與民主的威脅。 十天後的十二月十二日,史達偉在華府智庫「戰略暨國際研究中心」(CSIS),激昂地回顧過去四十年的美中關係,強調美國鼓勵中國發展經濟,促進社會繁榮,到頭來卻只發現「中國共產黨領導人決定以如此侵略性且一貫的背信毀諾,來回報我們的善意。」

令人感到些許意外的是,儘管華府和北京彼此憎惡,雙方還是在十二月十三日達成「第一階段」的貿易協議,美國因此取消原訂十二月十五日對中國進口商品加徵新的關稅。中方承諾,將在兩年內額外採購二○○○億美元的美國商品,包括每年增購一六○億到二○○億美元的美國農產品。美方的妥協則是不對中國進一步加徵關稅,九月開始徵收的關稅也將調降(減半)。按照筆者的粗淺見解,這份「第一階段」協議顯然是美國大勝,但中國也必須緊接著提出進一步的「第二階段」行為改變(behavior-modification)方案,放棄以往的不公平貿易行為,否則等到美國大選逼近,「快速撤回機制」(snap-back)還是可能讓關稅重回原先的水準。

美台關係 川普對中談判最有力籌碼

基於以上理由,筆者認為,在川普總統以帶有強烈個人色彩的「交易型外交政策」(transactional foreign policies)與中國折衝樽俎的情況下,二○二○年的美中關係會比二○一九年更為緊繃。可以想見,提升美台關係也是他的權力槓桿之一。倘若中國在貿易和經濟、人權、民主與軍事擴張等方面有所收斂,川普政府與台灣的公開合作仍將有所提升,只是幅度不會太大。不過,美國和台灣的關係不會倒退;容許美台關係降溫,其實只會破壞川普總統的談判策略,因為美台關係是他最有力的談判籌碼—他絕對不會折損自己的交涉能量。然而,倘若中國這個新興強權一如筆者所預期,依然無視全球疑慮在二○二○年繼續橫衝直撞,我們將會看到美國大動作地與台灣公開且高調地往來。

制衡中國擴張太平洋勢力 台灣扮要角

二○一九年環顧全球,沒有任何地方比太平洋地區的新夥伴關係更為耀眼。川普政府的「自由開放的印太地區」戰略,如今已落實為對太平洋島國夥伴與盟邦提供五億美元的全新開發承諾。美國國防部在二○一九年六月一日發表的「印太戰略報告」,也楬櫫了美國太平洋艦隊在太平洋新的任務重心。在美國制衡中國擴張太平洋勢力的新戰略中,台灣現在扮演關鍵要角。美國高階外交官更首次代表台灣,協助爭取太平洋國家支持。十月七日,美國國務院主管澳洲、紐西蘭及太平洋島國事務的副助理國務卿孫曉雅(Sandra Oudkirk),在台北與中華民國外交部長吳釗燮,以及來自好幾個太平洋島國的外交官員,共同舉辦首屆「太平洋對話」(Pacific Islands Dialogue)。就在兩週前的十二月九日,筆者也在華府主持一場探討美國在南太平洋地區利益的研討會,美國國務院澳洲、紐西蘭及太平洋島國事務局副局長施班迪(Jennifer Spande),發表一份列入紀錄的簡報,強調美台兩國在大洋洲的夥伴關係,「台灣及其充滿活力的民主體制,是太平洋地區乃至全球的良善力量。這就是我們為什麼堅定支持台灣與太平洋島國維持邦誼的原因。我們對此區域有著共享的願景—人人得以共享法治、繁榮與安全的願景。」美國國務院四十年來始終刻意忽略台灣在太平洋地區的成就與貢獻,直到二○一九年才終於昂然擁抱台灣。

白宮對台灣與民選領袖高度評價

然而,上週有若干匿名評論者散播謠言,聲稱薛瑞福助理部長辭職的原因是「他積極強化美台關係…,牴觸美國總統川普與中國達成貿易協議的籌劃,導致薛瑞福『備感挫折』。」

這些謠言顯然都是憑空捏造。首先,川普總統樂於運用美國這股方興未艾的友台熱情,做為在貿易談判中向中國施壓的槓桿,而且非常重視台灣賦予他的運籌空間,筆者無法想像他會自廢武功。其次,薛瑞福在華府的友人和同僚都知道,他是基於家庭因素打算在二○一九年年底卸任。筆者不知道誰會遞補他的遺缺,但我有所耳聞的人選全都是冷靜的現實政治信徒(Realpolitikers),同樣對台灣及其民選領袖給予高度評價。

至於波頓大使的離任,其實並沒有帶來太大改變,川普政府對台灣的友好與日俱增,對中國則愈來愈不假辭色。在筆者看來,白宮國家安全會議(NSC)成員,包括國務卿龐皮歐和國防部長艾斯培,以及國安會幕僚,都對台灣做為美國在太平洋地區的有力夥伴,愈來愈給予肯定與支持。

(作者譚慎格為美國國際評估暨戰略中心「未來亞洲計畫」主任,國際新聞中心陳泓達譯)

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