◎ 楊重信

根據內政部營建署之統計，截至二○一六年底全國未取得公共設施保留地（簡稱公保地）達二萬五七六二公頃，所需徵購費估計達七．一七兆元。都市計畫法規定地方政府應以徵收、區段徵收，或市地重劃方式取得公保地，且原有自一九七三年起十五年內應取得之規定，但於一九八八年公保地取得大限，屆時，竟然採取修法手段，刪除取得期限規定以脫困，讓公保地可以無限期保留，此嚴重傷害到憲法保障人民之生存權與財產權。

過去在公保地地主抗爭下，政府對公保地之取得曾經採取一些措施，如：實施公保地容積移轉，以及檢討變更不必要之公保地，但其成效非常有限。以公保地容積移轉為例，二○○四至二○一六年間僅取得四○一公頃公保地，平均每年僅取得卅．八公頃；若單靠容積移轉，依此取得速度，需八三六年才能取得已累積之公保地。平心而論，政府對於公保地之取得已經黔驢技窮。

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為根本解決公保地問題，建議政府發行土地債券，作為徵收公保地之地價補償工具，並課責都市更新實施者，於申請作超額建築容積發展時，必須取得等值之土地債券，無償贈與政府，以助政府回收土地債券。具體作法如下：（一）修訂現行都市計畫法第七十八條，恢復「各級政府為實施都市計畫對於土地徵收得發行土地債券補償」之規定，以取得發行土地債券之法源。（二）地方政府發行土地債券，作為徵收公保地之地價補償工具；土地債券為長期債券，採無記名式、固定利率、定期付息（或到期付本息），得買賣、轉讓、繼承或設定質權等。（三）地方政府設置「公共設施保留地基金」以籌措發行土地債券財源，基金來源包括：依預算程序之撥入、地價稅與房屋稅一定比例之撥入、土地增值稅之撥入、基金孳息之收入，以及其他收入。（四）廢除公保地容積移轉，修訂都更條例與都更容積獎勵辦法，大幅縮減容積獎勵，以及規定更新實施者申請超額建築容積時，必須在市場上取得與超額容積等值之土地債券（依面額計算），無償捐贈給地方政府，以回收土地債券，減輕政府對土地債券還本付息之負擔。

（作者為中央研究院退休研究員）

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