打擊貪腐 國際審查會議︰台灣已有重大成就


我國首次反貪腐國際審查結果,成就獲得肯認。(記者黃欣柏攝)

2018-08-24 11:03

〔記者黃欣柏、吳政峰/台北報導〕國內首次聯合國反貪腐公約國家報告國際審查會議於本月21、22日召開,並於今天上午由行政院政務委員羅秉成會同國際透明組織前主席Jose Ugaz等5名外籍審查委員,針對我國反貪腐法制的策進空間提出結論性意見,會中各外籍委員建議,我國應強化反貪腐機構合作、加強對私部門貪腐的重視,並強化公民社會參與等,此外對揭弊者保護法制、「貪污治罪條例」、「公司法」、「國家賠償法」等規範,也均有提出相關建言。

審查結果認同我國在採取預防措施方面,已有重大成就,並以更有效的方式來打擊貪腐;不過,委員會認為若干方面仍有改進空間,因此就反貪腐機構之協調合作和獨立性等相關事項;公、私部門公共採購;公民社會;刑事定罪和執法;國際合作;資產追回;技術援助和信息交流等面向,提出建議,並強調,打擊貪腐應更加集中確保「性別平等」。

結論性意見中建議,針對預防性措施部份,未來行政院中央廉政委員會應審查目前的反貪腐組織架構,查明參與打擊和預防貪腐的機構之間,有無合作與協調的障礙;此外,目前預防措施主要集中在公部門,也應對私部門有更多關注,以應對日益嚴重的私部門貪腐威脅。

委員會認為,國際上最好的運作是依靠「單一的反貪腐機構」(Anti-Corruption Agency, ACA),政府應考慮採用這種做法,並為ACA提供必要的資源以有效運作;為確保廉政署廉政審查委員會更加獨立,台灣政府應考慮由行政院長任命其成員;政府應考慮進一步限制公司和協會的政治獻金;遇到公共採購案,應考慮成立「廉潔採購委員會」,並強制要求公職人員如遇到遊說者,應有向廉政署反映的義務。

國際合作面向,委員會的建言提到,應把外國公職人員賄賂或接受賄賂定為刑事犯罪,彌補現行法規不足;特殊偵查手段方面,委員會則指出,我國在法律上無法在調查貪腐或其他嚴重犯罪時,使用臥底偵查或監控電腦系統,建議推動「臥底偵查法」草案,並考慮透過制定法律,在被授權調查的期間,可以從電腦系統獲得證據和情報。

本次會議源於聯合國2003年間通過「反貪腐公約」(UNCAC),並於2005年正式生效,我國則於2016年9月由總統公布施行,正式將反貪腐公約內容內國法化,今年3月底公布首次國家報告,並於本月邀請來自各國的專家來台進行審查並提供建言。

審查報告全文如下:

引 言

貪腐已經成為當今世代最有害的社會現象之一,貪腐導致財富無法合理分配,也因而造就貧富不平等,貧苦者更加貧困。貪腐也導致政府機構孱弱並影響治理,破壞了民主。貪腐對人權產生負面影響,對國家及國際安全帶來衝擊。

如今,我們也正在目睹這社會詬病之新形態,即所謂的「權貴貪腐」:濫用高層權力,使少數人受益,犧牲了多數人,並對個人和社會造成嚴重和廣泛的傷害。但礙於權貴貪腐始作俑者之權勢,權貴貪腐犯罪經常逍遙法外。

2017年,台灣官方報告指出,有39件權貴貪腐案件正受到國內反貪腐機構調查及起訴,並受到媒體高度關注。

若放眼東南亞諸國,台灣看似較為清廉,然而,根據國際透明組織亞太地區全球貪腐趨勢指數,台灣公民認為貪腐程度有所增加,他們普遍不滿意政府的反貪腐工作。

2003年,聯合國通過了「聯合國反貪腐公約」(UNCAC),指出「貪腐對社會穩定和安全所造成的問題和構成威脅的嚴重性,破壞了民主,價值觀、道德觀與正義,危害永續發展及法治。」

縱使台灣非聯合國會員國,但仍致力推動反貪腐及促進廉潔透明,並為了這個目的,在2015年5月20日制定聯合國反貪腐公約施行法。

為了盡快並以最佳方式全面執行聯合國反貪腐公約,政府建立了一個自我檢視機制,來檢討目前執行情形,並於2018年3月發表首次自我檢視的報告,檢視聯合國反貪腐公約第2章至第6章的所有條文在台灣的執行現況。

台灣政府隨後決定將自我檢視報告提交給由José Ugaz主持的國際審查委員會(下稱委員會),由Jon S.T. Quah、Peter Ritchie、Rick McDonell及Geo-Sung KIM組成。在對報告進行初步審查後,委員會面見了台灣政府的120多名代表、4個公民社會組織代表及3名立法委員。

2018年8月21、22日在臺北舉行為期兩天的審查會議期間,從技術層面,對UNCAC規定進行了廣泛討論,並進行詳細記錄。最後,委員會針對報告內容,作成結論性意見與建議。

委員會認同台灣政府在採取預防措施方面的重大成就,以及以更有效的方式來打擊貪腐。

不過,委員會認為在若干方面仍有改進空間。因此,我們提出了關於「聯合國反貪腐公約」共計6章規定的建議,例如反貪腐機構之協調合作和獨立性等相關事項、公、私部門、公共採購、公民社會、刑事定罪和執法、國際合作、資產追回、技術援助和信息交流等。

我們還想提請注意,在台灣打擊貪腐的各方面,應更加集中確保性別平等的需求。

委員會要感謝台灣政府給予這個機會,為規劃和實施更好的政策及做法作出貢獻,以打擊貪腐,為台灣公民利益創造更好的環境。

2018年8月24日

第二章 預防措施

預防性反貪腐政策和做法

委員會承認台灣在這些領域取得的成就:

•制定國家廉政建設行動計劃的9項策略,並達成46項措施中的39項。

•成立行政院中央廉政委員會,以確保協調台灣各機構的反貪腐工作。

•台灣在6個部會、國家發展委員會、2個總處(即行政院人事行政總處及行政院主計總處)、關務署、2個委員會(即金融監督管理委員會及公共工程委員會)、審計部、中央銀行、法務部廉政署(下稱廉政署)、法務部調查局(下稱調查局)、中央及地方機關政風機構採取了預防措施,反映出台灣對預防貪腐的重視。

審查委員會建議台灣考慮在這些領域開展進一步工作:

•行政院中央廉政委員會應審查目前的反貪腐組織架構,以查明參與打擊和預防貪腐的機構之間合作與協調的任何障礙,並儘量減少職能的重疊和重複。

•由於預防措施主要集中在公部門,台灣應該更多地關注私部門的預防措施,以應對日益嚴重的私部門貪腐威脅。

預防性反貪腐機構

審查委員會承認台灣在這些領域取得的成就:

•1949年成立調查局,2011年成立廉政署,作為台灣的2個反貪腐機構。

•為確保獨立性,由法務部任命的檢察官負責監督貪腐案件的調查,並由一個各領域專業人士組成的審查委員會發揮外部監督職能。

•廉政署實施的廉政志工計劃,從2011年至2017年招募了8,745名廉政志工。

•廉政署在2013年至2017年期間,為7,772名人員開設了115門課程,反映了對專業人員培訓的承諾。

審查委員會建議台灣考慮在這些領域開展進一步工作:

•由於國際上最好的運作是依靠「單一的反貪腐機構」(Anti-Corruption Agency, ACA),政府應考慮採用這種做法,並為ACA提供必要的資源以有效運作。

•當下,調查局及廉政署應繼續密切合作,共同調查公部門和私部門的貪腐案件。

•為確保廉政署廉政審查委員會更加獨立,台灣政府應考慮由行政院長任命其成員。

公共部門

審查委員會建議台灣考慮在這些領域開展進一步工作:

•每年對政府機關進行誠信評估,以激勵內部效能,實現更好的治理和誠信。

•政府在立法院的支持下,應考慮進一步限制公司和協會的政治獻金。

公共採購

審查委員會建議:

•政府應考慮成立廉潔採購委員會。這個委員會應包括民間社會、學者、專家及私部門的代表。

•政府應考慮強制要求公職人員具有向廉政署反映遊說者對他們採取任何不當作為的義務。

私部門

審查委員會建議台灣考慮在這些領域開展進一步工作:

•台灣商會、工會、中小企業等應更積極地參與打擊貪腐和促進私部門的良好治理。

公民社會

審查委員會承認台灣在這些領域取得的成就:

1.台灣民間組織及學術界在過去10年間,在促進廉政和反貪腐方面發揮了重要作用,並成為亞太地區的榜樣。

2.推廣媒體在促進無貪腐社會所扮演的角色,媒體也應持續參與反貪腐工作(例如調查性新聞)和促進廉潔。

審查委員會建議:

•政府認為

1.加強廉政署的預防職能,以鼓勵積極預防貪腐和促進廉政。

2.幼稚園和小學的廉政教育,應包含在反貪腐教育部門的核心任務中。

•媒體應持續參與反貪腐工作(例如調查性新聞)和促進廉潔。

第三章 定罪與執法

委員會承認台灣在以下領域取得的成就:

•建立反貪腐專責機構(第36條),廉政署和調查局配置經過培訓的中央和地方工作人員預防和打擊貪腐。

•在行政院中央廉政委員會的指導下促進國家政府之間的有效合作(第38條)。

•打擊洗錢活動,辨識、追蹤、凍結和沒收犯罪所得(第31條)。台灣於2016年12月修正「洗錢防制法」,旨在使反洗錢的法律符合FATF的標準。委員會認為,它基本上實現了這一目標,這將為反洗錢工作提供更全面的基礎,包括處理貪腐的犯罪所得以及扣押和沒收非法獲得的財產。

•為了打擊私部門的貪腐行為(第21條),調查局於2014年成立企業肅貪科,調查企業貪腐案件,如賄賂、操縱股票價格、內線交易、收取回扣、掏空資產和侵害營業秘密。這項工作由全國各地的外勤站支援,成立專責人力偵辦企業貪瀆案件。

•確定法人(第26條)參與貪腐和賄賂犯罪的責任,包括刑事、民事和行政責任。

•依據「貪污治罪條例」,為幫助揭露案件或貪腐的人提供獎勵。

委員會注意到台灣承諾在這些領域做進一步的工作:

•擬定並執行私部門揭弊者保護(無論是透過立法或修法的方式)。

•透過法務部刑法修正小組,加強反對妨害司法的措施(第25條),針對改進犯罪和處罰,徵求學界和實務界的意見。

•進一步考慮起訴貪腐和賄賂犯罪的時效(即追訴期間,第29條),理想情況是對於追訴時效的合理訂定有所共識,或在某些情況下時效中斷。

•加強打擊洗錢活動並追繳犯罪所得。委員會認為,台灣目前正在修正「公司法」,以規範和確定公司的受益所有權和發行無記名股票。委員會鼓勵台灣進行這項工作,包括考慮禁止代理人股份和代理人董事,或提供其他機制以確保不會濫用於洗錢目的。台灣還實施了沒收犯罪所得(第31條)的新規定(2016年),以及改善凍結和沒收財產的管理制度。

•審查未來可能採取的措施,以保護鑑定人(第32條)不會因為貪腐或賄賂犯罪的證詞而受到報復。

•澄清關於影響力交易(第18條),「貪污治罪條例」第4、5、6條是否適用於「中間人」,該人對公職人員實際或被認為有影響力。執行實際行為或未採取行動。

•考慮將檢舉投訴管道和相關保護機制納入銀行、金融控股、證券及保險行業內部控制措施的規範,以及未來的檢查項目;確保金融服務業妥善處理檢舉人和投訴,保護檢舉人的權益,促進金融業的公司治理。

•通過「國家賠償法」修正草案,加強貪腐案件之損害賠償制度(第35條)。

此外,委員會建議台灣考慮進一步開展工作:

•將外國公職人員賄賂或接受賄賂定為刑事犯罪(第16條)。

第四章 國際合作

•台灣近期制定「國際刑事司法互助法」,該法符合聯合國反貪腐公約的要求,台灣並與若干國家簽訂了協議和協定。如果不能簽訂協議或協定,台灣可以在互惠的基礎上提供刑事司法互助。

•關於引渡問題,台灣有一些實務和法律的機制,根據與請求國的關係類型,將逃犯遣返回國。

•其中一項機制是依據引渡法,目前法律正在修正,以彌補一些不足並擴大適用範圍,例如包括外國公職人員接受賄賂。委員會同意修正草案內容,並樂見草案及早通過並予執行。

•台灣盡可能於適當協議和協定下,進行受刑人之移交。

•在執法合作方面,台灣採用多重手段。其中包括調查、追捕及預防犯罪的司法互助;聯合執法合作;經濟犯罪、毒品、貪腐、瀆職及逃犯遣返等犯罪資訊的交流。在某些情況下,還可以接取國際刑警組織(INTERPOL)的訊息、派遣駐外軍警,並與外國金融情報機構和金融監管機構交換訊息。委員會認同上述積極打擊犯罪之處理方式。

•在特殊偵查手段方面,台灣能夠使用控制下交付機制,並成功完成多起調查案件。但是,與許多其他國家不同,台灣在法律上無法在調查貪腐或其他嚴重犯罪時使用臥底偵查或監控電腦系統,委員會鼓勵台灣繼續推動「臥底偵查法」草案,並考慮透過制定法律,在被授權調查的期間,可以從電腦系統獲得證據和情報。

第五章 資產追回

委員會認識到,台灣在沒有外交關係國家的公民和組織的貪腐案件,在追繳資產方面所面臨的挑戰。然而,過去台灣仍成功完成多起案件之資產追繳。

目前台灣已實施獨立宣告財產沒收新制,得以沒收已變現之財產。

第六章 技術援助和信息交流

委員會認識到台灣對前述相關專業人員培訓的承諾。

台灣已有成功分享反貪腐專業知識的案例,例如台灣參與APEC時,分享對於揭弊者保護的實務作法。台灣應繼續發展與其他國家的反貪腐機構,開展聯合培訓計劃,並積極參與區域型及國際型反貪腐研討會議。

  • 國際審查委員會主席José Ugaz。(記者黃欣柏攝)

    國際審查委員會主席José Ugaz。(記者黃欣柏攝)