星期專訪》馬習會不被信任 王金平︰國會聽證調查應速法制化


2015-11-16

記者鄒景雯/專訪

馬習會結束,立法院長王金平受訪指出,無論哪一黨執政,最高民意機關在兩岸政策上,一定要有參與決策的角色,否則這座橋上永遠都有不被人民信任的陰影。他主張立法院未來應設立兩岸小組,聽證調查法制化,藉聽證會的舉行調閱資料及強制證言,來強化國會的監督功能。

離開了一中各表 必然招致批評

問:馬總統說馬習會是要為兩岸領導人見面常態化搭橋,您覺得這座橋穩固嗎?

王:穩不穩固,每個人的看法不同,我說往好處去想,不要只想壞的,意思是好的地方就善自運用,所謂見面三分情,有了開始,未來就隨時可以用上,如果沒有這座橋,當政黨輪替換人執政時,要新搭橋,是不是搭得上,誰也難以預料,說不定搭得更好,說不定完全搭不上。

現在多數不滿在於,人民缺乏信任,希望決策更透明,要求有更多意見表達和參與的空間。所以我認為,要讓這座橋更穩固的唯一方法就是,灌注更多民意,讓代表民意的國會在事前事後都能充分參與。未來無論哪一黨執政,最高民意機關在兩岸政策上,一定要有參與決策角色,否則這座橋上永遠都有不被人民信任的陰影。

問:您認不認為如果國會有所參與,也不致發生九二共識解釋為一個中國原則,造成台灣內部的對立?

王:在國內,一般來說,如果完整地講「九二共識、一中各表」這八個字,大家不會太刁難,離開了這八個字,總是有人有話講!解讀不同,必然就會批評攻擊,一定是這樣的。

問:國會參與如何配套?

王:國會參與決策,不僅是人,還有制度。過去我曾提議設立的「兩岸事務小組」,就是制度的一部分,另外,兩岸協議監督條例等相關立法工作,明年二月新國會產生後,也有必要順應時勢需要儘快完成。兩岸事務有其特殊性,社會意見一直很分歧,如果能建立參與和監督的法制平台,可以確立行政與立法部門的角色,人民也可以據此問責。

當然不是說法制化後,就可以立刻解決人民不信任的問題,還要看執政者的心態,像最近美國總統歐巴馬處理和古巴恢復邦交的過程,不僅在剛開始時瞞著國務卿,參議院外交委員會主席更是從頭到尾都沒有被告知。

所以,制度設計還是要靠人來遵守實踐。但若沒有制度,則根本沒有監督行政權的能力。有制度,民意就有參與的著力點,像先前引發巨大爭議的ECFA、服貿協議,如果立法院有兩岸事務小組,則行政院、陸委會定期進行報告,適度向社會揭露進度,也及時就爭議點與人民溝通,讓政府知道民意之所趨,也讓人民知道政府在做些什麼。

去年的太陽花事件背後成因很多,但政府和人民溝通不夠是最重要的關鍵。重大爭議的政策要推動時,抗議或許不可避免,像韓國開放美牛時,也是激烈抗爭,安倍政府最近推動新安保法,也有不少抗議。行政部門本來就該把說服民意放在政策評估和處理優先順序中,而國會對國家重要事項有參與決策制度,就可以及時反映民意,化解歧見。若民怨一直積累、沒有出口,最後造成的損害是整個社會都要承擔,大家都是輸家。

改革國會 健全委員會為首務

問:馬習會之後,國會監督的議題受到高度重視,如何才能強化國會的監督功能?

王:最近朝野領袖都提出國會改革的主張,其實,我們從兩岸事務上看到,現行的監督制度設計已不符社會需要,國會的功能必須從民意的角度重新檢討。我認為,人民期待的國會改革,是希望民主優質化,所以,最重要的,就是要充分發揮監督功能,促使政策品質與效能提升,給人民好生活。

外界把國會改革放在朝野協商和議事效率,這些都是後端事項,我認為,改革首先要從健全委員會功能做起,主要是要完備國會的監督權力;其次要建立聽證調查權,針對重大爭議,納入社會各界的聲音,公開辯論。

現行黨團協商的法制化,是前院長劉松藩在一九九九年推動建立的,中間不斷修正,但原始精神從來就沒有把重心放在院會,而是要由各委員會充分討論政策的立法,以及預算案的審查,形成決議後,再送院會表決,因此院長的角色也沒那麼凸顯。

但很不幸的是,藍綠惡鬥情況愈演愈烈,國會變成政黨角力場,法案進入委員會起,分屬朝野的不同召委,像平行線一樣,各自執行黨的意志,個別委員很難有政策論辯空間,委員會的結論動不動就是送朝野協商,協商僵持不下、動用表決時,又演變成干擾議事的抗爭。

很多人質疑朝野協商綁架委員會功能,但正本清源來看,是政黨之爭犧牲了專業。如果各委員在委員會裡堅持專業審查進行政策辯論,讓多數議案在委員會裡都能透過政策辯論而形成結論,送交院會,就不必在院會階段還需要朝野協商了。多數法案在委員會形成共識,送院會協商的案子減少,議事自然就提高透明度和效率。

修憲後,立法院是唯一的國會,但實際上,我們對行政權的制衡力量不足。在重大法案審議過程中,無法要求行政部門提出充分資訊,當黨意凌駕民意時,這失衡情況又更為嚴重。對於這個問題,司法院釋字第五八五號解釋已經給了答案:

「立法院為有效行使憲法所賦予之立法職權,本其固有之權能自得享有一定之調查權,主動獲取行使職權所需之相關資訊,俾能充分思辯,審慎決定,以善盡民意機關之職責,發揮權力分立與制衡之機能。」

聽證調查權和目前質詢制度有很大差別,質詢內容不能做為討論事項,而且官員答詢時可以迴避重大爭議,消極不提供決策資訊。但有了聽證調查權,便能藉由聽證會的舉行調閱資料及強制證言,有效使行政、立法兩院聚焦政策對話,回歸專業審查。

聽證調查法制化 避免行政權獨大

問:聽證調查權能改變哪些現況?

王:舉最簡單的例子,服貿談判過程中,民眾不信任行政部門的方案,朝野政黨意見南轅北轍,如果立法院有完整的聽證調查權,便能適時發動,強制相關部門提出具體詳盡的評估資料,經過各黨委員充分辯論,以及公民參與,形成多數共識。重要的是,這個共識形成過程是透明的,人民可以直接參與,不必擔心被多數黨強行通過,或者利益團體透過少數委員在朝野協商中左右政策方向。

又如油電雙漲、證所稅,在政策形成過程中累積的民怨,沒有適當疏解,若有聽證調查權,委員會適時發動,可強制要求行政部門提出資料,和公民對話,形成多數共識,比目前透過朝野協商,委員執行黨意投票,要更有說服力。如果行政部門一意孤行,甚至走回頭路,造成公益損害,則最終自然必須接受相關機關及人民的課責,這也是貫徹責任政治,避免行政權獨大。

這幾年,兩岸政策一直無法獲得多數民意支持,各種疑慮造成的內耗很嚴重,如果立法院有兩岸事務小組,再加上聽證調查權,不僅讓民意有機會參與決策,也有化解歧見的機制。我們的民主一定要有形成共識的能力,不能讓民主成了政黨惡鬥的藉口,讓國會成為橡皮圖章,這絕非人民會同意的。

問:既然如此,這麼多年來為什麼不做?

王:我在司法院釋字第五八五號解釋出來後,即多次呼籲國會調查聽證法制的重要性,這在先進民主國家,不管是內閣制、總統制或雙首長制的英美德法日皆然。但是,十多年來民進黨、國民黨輪流執政,在執政便宜心態下,兩黨都一樣,對於國會想要落實聽證調查的法案多消極抵制,甚至也不出席我所召集的協商,以致功虧一簣。難得現在各界對於國會改革有其共識,未來的新國會,我們應該要多多聆聽各黨派、立委還有公民團體的意見,儘快落實法制化工作。相信透過委員會的專業審查和聽證調查的公民參與,會讓政策更透明。

三一八啟示 全民國會不必再爬牆

問:您的臉書開ㄓㄢˋ了,標舉「全民國會」,為什麼?

王:去年三一八學運以來,我一直在想一個問題:如何「打開國會」?「傾聽,是為了民主」。打開國會,讓人民在需要時,走進自己的殿堂,不必再爬牆。打開國會,讓人民參與國會,一目了然,「全民國會」就不必擔心政黨協商或黨紀凌駕在人民權益之上。

我見證國會從萬年國會進入政黨政治,剛開始小黨用肢體抗爭凸顯主張,後來劉前院長建立協商制度,朝野開始對話。但任何制度都須與時俱進,特別是國會,代表全國民意;社會變遷快速,國會也得自我精進,跟緊民意,積極回應多數人的期待,廣邀公民參與國會。

剛談到改革要從委員會開始,因為委員會是辯論政策的主要場所,需要有高度專業性,若再結合聽證調查法制化,則各種不同聲音的民意,可透過聽證來參與政策形成,這樣才能落實全民國會。

問:所以這是您明年二月進入新國會後的主要推動工作?

王:是,強化委員會功能,完備聽證調查權,就能促進行政效能,增進公民參與,落實全民國會,時機已經成熟了。

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  • 立法院長王金平。(記者劉信德攝)

    立法院長王金平。(記者劉信德攝)

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