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進入《星期專訪》台大法律學院特聘教授顏厥安︰國、民兩大保守黨 皆無憲改方向
（記者廖振輝攝）
記者鄒景雯／專訪
台大法律學院特聘教授顏厥安指出，「兩岸關係」與「發展主義」是台灣民主化累積未解的兩大問題，因此憲改不僅是修憲，還包括國家改造。他認為，國民黨不是沒有候選人，而是不知道路在哪。然民進黨「人才濟濟」，真的有明確的道路方向嗎？至少在憲改議題上，目前還看不出來。
問：立法院修憲委員會已在上週進入修憲案的審查階段，這次憲改的成因及現有憲法最大的問題是什麼？
顏厥安：促成這次修憲的近因有兩個，一個是去年三一八國會佔領運動，另一個是一一二九國民黨在地方選舉的慘敗，迫使藍營也必須認真思考修憲。長期而言，國民黨的敗選不僅是三一八運動造成的衝擊，更是台灣民主化累積未解兩大問題的總爆發：一個是「兩岸關係」，另一個是「發展主義」。國民黨的慘敗，代表人民再也受不了兩岸關係裡的謊言，以及社會經濟生活裡的壓榨剝削。所以，憲改絕不僅限於修憲，還包括國家改造；也因此，近來有很多人士，包括李登輝前總統，都提到了「第二次民主改革」。
憲改不限修憲 還包括國家改造
這部憲法至少有三個層面的嚴重問題。首先，憲法中的最高行政首長到底是誰？總統由人民直接選舉，依照一般人的認知與實際的政治權力運作，最高行政首長都是總統；但因憲法明定行政院才是最高行政機關，如果純粹依照憲法，總統沒有行政的決策權與執行權。然而，歷來的民選總統，卻是大小事全包的超級大總統，包括上週三的五二○演說，馬英九把長照法當作「自己的」政績，也沒人覺得違憲。
好吧！假設我們實質上偏向總統制，這就牽涉到第二個問題，也就是行政與立法的關係。依照美國的總統制，總統是明確的行政首長，不但每年都要向國會發表國情咨文，且其內閣大小官員，絕大部分都需要經過參議院的聽證與同意。這種制度有相當的道理，因為這些官員是總統的決策輔助與實際執行者，不但需要起碼的民主正當性，且需要透過國會聽證讓外界知道「他們是誰」。而國會的期中選舉，等於是憲法明訂的定期國會解散，可藉此檢驗總統施政的民意信任度。
但是，我們的憲法卻設計了一個「偽裝」的內閣制制度，不但總統完全不必對國會負責，閣揆以降所有行政官員幾乎都不用國會同意，當國會通過對行政院長之不信任案後，反倒是讓總統可以解散國會。等於是行政院長的失敗，國會卻必須懲罰自己。因此出現阿扁總統時期，朝小野大，卻從來不曾倒閣；民進黨倒閣，也從來不會成功的狀況。這種制度既制衡不了總統（想想馬英九），內閣也沒有國會的信任（想想毛治國）。
建立公平選制 讓進步力量進國會
第三是國會自己的職權與代表性問題。如果要運作總統制，國會應該擁有完整的人事同意、聽證、調查、預算調整與撥款等權力，但立法院目前只有殘缺不全的國會職權，如何制衡行政權。此外，更嚴重的是代表性問題，上次修憲創造了一個非常不公正的選制，不但票票不等值，大黨，尤其是第一大黨會獲得顯著的體制席次紅利。其後果是，同屬社會經濟上保守意識形態的兩大黨將會輪流執政，代表進步價值的政治力遲遲無法茁壯。以最新近的發展來看，民進黨尚未勝選執政，就已在美豬進口、勞動條件等問題上悄悄「立場位移」。民間已開始擔心，除了兩岸關係維持現狀，在監督條例、服貿、稅改等議題上，民進黨是否一樣維持國民黨發展主義路線之現狀。
我認為，唯有建立一個比較公平的選制，社會中代表進步價值，堅持分配正義的力量，才能在國會中擁有相對應的代表性，也才能夠真正監督制衡兩大保守政黨的政策路線。
問：在這樣的思考脈絡下，如何看待國會修憲委員會在未來三週將處理的九項議題？
顏：立院目前處理的案子涉及層面很廣。整體而言，我覺得立法院的修憲案處理，應該注意幾個方面：
第一，不應該把不相干的修憲案綁在一起。尤其國民黨硬要把不在籍投票跟其他案子綁在一起，非常不智。立院如果能達到修憲所須的四分之三門檻，那早就可以通過選罷法修法了，何需修憲。所以這明顯是無理取鬧，而且也消耗了民意支持度高、確實要修憲的閣揆同意權案子。
國民黨硬綁不在籍投票 非常不智
第二，國民黨如果要徹底擺脫「太親中」、「不夠本土化」的形象，應該優先讓降低修憲門檻的案子過關。目前這種猶如天險的修憲門檻，不但縱容少數可以杯葛改革，也讓人覺得國民黨始終不把台灣人民的意志當一回事。何況目前修正案的門檻仍然有相當難度，不必擔心修憲變得太容易。
第三，人權一般效力條款，是讓所有公權力機關都受到基本權直接拘束，小條文大進步，何樂不為？政黨分配不分區席次的得票率門檻降到三％，投票權年齡降到十八歲，是兩大黨難得共識，如果連這幾項都送不出立法院，只會讓人民覺得政黨都只是在作秀演戲，根本沒真的想修憲。
問：中央政府體制需要時間整體配套思考，但政治菁英與廣大公民有必要提早醞釀與思考，做為憲法學者，你的觀點是？
顏：中央政府體制的問題雖然複雜，但其實可以簡單明瞭先回答一個問題：我們到底要不要讓直選的總統（是國家元首），同時也是最高行政首長？
如果是，這就是總統制，就必須修改憲法第五十三條，整體配套最好多參酌美國的制度設計，甚至也應考慮引進總統的「行政法令」權以及國會的「期中選舉」。如果要往這個方向，就不要躲在「半總統制」的「說法」背後，實際上卻又是要讓總統總攬最高行政權。
「半總統制」是一個「學理」上重要的類型，但卻不是一個容易講得清楚的制度。歐洲的多數半總統制，總統並非「政府（行政權）首長」，其運作仍舊是內閣制或高度類似內閣制，內閣還是要獲得國會多數之信任。總統的角色主要是以超黨派的國家元首地位，維繫憲政秩序之穩定。但是，目前兩大黨似乎都沒有往這種制度推動的打算。國民黨的內閣制喊得很虛，民進黨蔡主席的提名演講，談創新、就業、分配，似乎已主觀認定總統就是最高行政首長了。既然如此，就該在第二階段修憲，誠誠實實地往總統制改革，接受總統制的各種優點與風險。
在總統直選的前提下，我個人還是比較支持政府以內閣制來運作。理由很簡單：在無可避免的法律保留前提下，任何政策都需要獲得國會支持，因此，由國會多數支持的內閣，擁有最大的行動力進行改革。而超黨派的直選總統，則可扮演針對重大爭議問題的煞車與仲裁角色，尤其是在兩岸關係上。如果還是躲在半總統制說法後面來操弄總統制，其可能發展是變成中南美的總統制。這種制度可能導致的諸多不良後果，包括總統頻頻以行政法令權來治國，人民必須走上街頭來解決政治紛爭等，大家必須考慮清楚。
問：你對國、民兩大政黨面對憲改工程的啟動有何建議？
顏：本次憲改最主要的特色是公民力量崛起，五月初「台灣憲改藍圖會議」是一個階段性的展現。不過，眼前還是兩大黨的修憲意志與行動，在立院扮演關鍵角色。國民黨找不到一種「不親中」的路線，對台灣國家改造沒有方向感，因此，徒然有內閣制的美麗願景，卻還是如撞牆般地想把不相干的案子綁在一起。如果第一大黨這樣鬧下去，本次修憲很可能一事無成。
民進黨版本自我侷限 拖延逃避
更值得重視的是，民進黨在第二階段憲改要扮演何種角色。民進黨本次提出的修憲內容相當自我侷限，頗有拖延與逃避的味道。如果目前預測都正確，一年後民進黨將主導行政與立法兩權，第二階段憲改的責任將落在民進黨身上。本次認為還需要更多討論的中央體制、地方制度、財政憲法等許多問題，屆時都無可迴避。
更直白一點，現在這種混亂無比的憲法文本，還能再將就打混，繼續用下去喔？
國民黨的真正問題，不是沒有候選人，而是不知道路在哪。然而，民進黨「人才濟濟」之餘，真的有明確的道路方向嗎？至少在憲改議題上，目前還看不出來。比較確定的反而是，一股「廢棄舊憲，重寫新憲」、「自己的憲法自己寫」的意識，正在民間醞釀凝聚。當人民新憲意識覺醒壯大的時候，檯面上領頭羊的民進黨要擔心的，就不是「半不半」總統制的問題了。
