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進入星期專論》美台斷交40年 AIT官員應經參院同意
美國在台協會（AIT）內湖新館。（資料照）
◎譚慎格（John J. Tkacik, Jr.）
在我研究美國與台灣關係史的漫長生涯中，遙想四十年前的一九七九年二月，這個冷冽多雪的月份，差點讓國會的熱情冷卻，放棄與吉米．卡特總統就他倉促撤銷承認中華民國而產生的複雜程序奮戰。儘管酷寒積雪未除、政府處於停擺，國會參、眾兩院外交委員會的全體委員，仍就卡特政府的「台灣授權法案（Taiwan Enabling Act）」召開一連串聽證會，相關會議持續進行到下一個月。在台灣，當時正值己未羊年的第二週，羊年在傳統上乃是「耐心（patience）」之年。但是，當時看起來並不吉祥如意。
台灣關係法保留國務院用語
不過，耐心讓台灣有了回報。這項在參、眾兩院同步進行諮商與審議後成形的簡潔立法，比國務院剪貼而成的原始草案顯然更為清晰明瞭。修正後的新法「台灣關係法（Taiwan Relations Act）」包含了被紐約州共和黨參議員賈維茨（Jacob Javits）形容為「功能相當於安全條約」的兩個完整部分，以取代即將終止的「中美共同防禦條約」，讓國務院大為錯愕。另一方面，台灣關係法也保留了國務院的用語，亦即讓台灣在美國法律中，被各層級的美國政府機關視為機能等同於獨立國家的實體。國務院的法律顧問深知，這種待遇對未來的美台關係不可或缺。
然而，台灣關係法最不吸引人的部分，也是對外行人而言最晦澀難懂、難以一窺堂奧之處。它們是實際上旨在執行美國對台整體官方關係的「波坦金（Potemkin，意為掩人耳目的）」中間人影子官僚，亦即「美國在台協會（AIT）」。這些在於模糊描述最少國會管理與監督的部分，參、眾兩院的審議文本反映了眼神呆滯的半盲狀態。
美國國會長久以來深知，與中國的「正常」外交關係需要美國有「不正常的」對台關係。曾有一段時刻，美國放棄台灣的要求是如此強人所難，甚至連中共的毛澤東主席也無法理解美國為何會照辦。「我們已經和蘇聯與印度建交，」他有一次向國務卿季辛吉解釋說：「不過關係並不太好。而且與它們的關係甚至還沒有我們與你們的關係好。」毛繼續說道：「所以這不是很重要的問題。整個國際情勢才是重要的問題。」
已故東亞助卿郝爾布魯克催生ＡＩＴ
但在毛澤東已經辭世的一九七八年十二月，他的繼任者鄧小平預期將與越南一戰，以及隨之而來的蘇聯核武威脅。他突然放寬與美國建交的條件，不再堅持美國停止對台軍售，或廢止所有美台間的條約與協議。這讓國務院感到驚喜，國務院僅初步構想出一個「非官方」、非政府機構或可承接美國對台官方關係複雜、相互聯繫的重擔。正如已故美國在台協會首任理事主席丁大衛（David Dean）在他重要的回憶錄「非官方外交（Unofficial Diplomacy）」所描述的，美國在台協會是已故東亞事務助理國務卿郝爾布魯克（Richard Holbrooke）在十二月十五日美國與中國簽署關係正常化協議後，臨時整合提出，並在他名字縮寫的簽字授權下，由退休外交官倉促成軍。
例如，丁大衛在任何地方都不能與國會商議有關職員的議題，或任何類似憲法規定、處理被總統委以「大使、公使與領事」的任何個人任命之「建議與同意（advice and consent）」的事務。
我瀏覽數十年已解密的國務院「督察長辦公室（OIG）」對美國在台協會的督察報告，看到相同的脈絡交織貫穿所有這些報告：欠缺國務院獲參議院批准任命的自家官員對AIT運作的實質監督。事實上，幾乎一九七九年以來所有對AIT監督的提升，均與立法在AIT內派任獲參議院批准的官員，包括現役陸軍與海軍軍官以及外交人員有關。而二○○二年對海外服勤法的修法，以及要求AIT所有預算與會計均遵守國務院標準的法定授權也是當中的改變。
還有許多事情要做。二○一二年，國務院督察長辦公室對AIT華盛頓總部的運作，提出二十七項建議，整體而言暗示AIT華盛頓總部沒有作用，監督它的理事會理事「除了出席每季一次的理事會議外，無足輕重」。理事們對AIT鮮少行使監督，他們的會議紀錄「顯示散漫隨意的程度很高，沒有進行決策行動」。
國務卿范錫允提交ＡＩＴ理事名單
四十年前的農曆春節，美國國會最關切的是AIT沒有參議院批准的最高領導人員，恐造成財務狀況不負責任的文化、運作鬆散以及草率的氛圍。此外，沒有參議院的建議與同意，誰知道會有多少江湖術士、騙子及政治逐利者將被冷漠的白宮塞給可憐的台灣。當時的國務卿減緩了相關憂慮。一九七九年二月二十二日，參議員賈維茨指出參院外交委員會接獲國務卿范錫（Cyrus Vance）來函「事先通知委員會，若委員會反對美國在台協會的理事任命，相關安排將不會進行」，翌日，國務卿的信函被公開。函文指出：「未來的理事名單將提交給外交委員會，若委員會對未來理事人選表示異見，我們將在進行後續行動之前，與委員會展開商討，以全然化解歧見。這樣的安排將使該協會保持其民間組織的性質，同時使參院以恰當方式參與理事的遴選。」
據我所知，只有一名AIT台北辦事處處長人選，曾經非正式地提交給參議院外交委員會，而且只透露給委員會主席。他是資深的卓越外交官，他的大名除了讓主席赫姆斯（Jesse Helms，共和黨北卡羅萊納州參議員）露出滿意微笑外，沒有引發任何意見。然而，我不確定非正式的私語、示意與同意是否符合憲法標準。
四十年後，「台灣關係法」一直是美國成功的對台政策的核心，尤其是在防衛與安全領域。它也提供了穩固的法律基礎，讓台灣在美國法律上被待之以獨立的主權國家。但明確的是，作用受限為掩人耳目的美國在台協會，必須被視作任何其他只花納稅人的錢、只執行總統交付職責的獨資「非官方」政府事業，而其理事會與官員必須獲得參議院同意。
（作者譚慎格為美國國際評估暨戰略中心「未來亞洲計畫」主任，國際新聞中心魏國金譯）
星期專論》作者譚慎格
