吳治平／ 曾任職國際大型金融機構高階主管

賴清德院長新上任，在內閣成員任命上，引發正反兩極爭議最激烈的，肯定是新的金管會主委顧立雄。持正面論者，形容這項任命是「神來之筆」，預期顧將是「賴內閣頭號戰將」，更期待他「破除國民黨數十年營造出來的金融幫」；但藍營則嚴厲質疑新主委的適任性，認為法律人不可能勝任「中央金融首長」的職位，因此這項任命是「典型的酬庸」。甚至有報紙對此以「藐視金融專業」做頭版頭條，藍營重量級政客更公開飆罵：「假如他可以當，路人甲乙丙丁也都可以當」、「恐嚇逼迫金融業向執政黨進貢」。

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賴清德院長新上任，在內閣成員任命上，引發正反兩極爭議最激烈的，肯定是新的金管會主委顧立雄。（顧立雄臉書）

在爭論孰是孰非之前，首先必須釐清，金管會主委到底算不算是「金融首長」？金管會組織法開宗明義寫道：「本會主管金融市場及金融服務業之發展、監督、管理及檢查業務。」美國是公認全球金融業最發達的國家，其金融市場規模龐大、歷史久遠、財金科技先進而複雜、金融業者更主宰全球市場。美國類似台灣金管會的機構叫做「證券及交易委員會」（俗稱ＳＥＣ）。ＳＥＣ對自身使命的定義，只有簡要的三點：「保護投資人、維持公平有序且有效率的市場、促進資本形成」。很顯然的，台灣金管會和美國ＳＥＣ的主要使命雷同，就是「金融監管」。因此，如果真要計較金管會主委的專業背景，「監管」應遠重於「金融」，而法律人士也理所當然比財經人士更適任。

健全有序的金融市場，可以增進整體社會的經濟繁榮和政治穩定。然而金融交易也是最赤裸的金錢遊戲，市場爾虞我詐，無時無刻不充斥人性的自私及貪婪。一旦失控，金融市場不但是人吃人的殘酷世界，更會對整體社會造成災難性的長遠損害。因此，先進國家都會設立專責金融監管機構，其「金融警察」的角色與司法機關類似，也就是利用公權力的手段，抑制人們在從事金融交易時，難免衍生的不法貪婪。一旦金融市場運作有序，只要依靠那一隻「看不見的手」，自然就會達成台灣金管會期盼的「發展」，或美國ＳＥＣ設定的「促進資本形成」目標。因此，「發展」從來都不是金管機構的直接任務，「監管」才是；「監管」好了，「發展」自然隨之而來。在美國，ＳＥＣ主席和委員幾乎清一色是法律人，就是這個道理。

美國ＳＥＣ自一九三四年成立以來，歷任三十二位主席，不但非法律背景者寥寥可數，其中更不乏重量級法學專家，有一位後來甚至成為美國史上任期最久的聯邦大法官。最近一任非法律背景的ＳＥＣ主席卸任於二○○五年，之後五位繼任者都是不折不扣的法律專家。不但主席是法律人，歷來的ＳＥＣ委員也幾乎都是法律人，非法律背景者有如鳳毛麟角。

事實上，美國之所以設立ＳＥＣ，就是為了整頓當時已經徹底失控的股市。一九三○年代爆發了近代史上最慘烈的全球大蕭條，其肇因就是史稱「黑色星期二」，於一九二九年十月引爆的美國股市大崩盤。當年不少因股票崩跌而破產的富人，還排隊跳樓自盡。那個年代的華爾街詐術橫行，上市公司大股東肆無忌憚地炒作內線消息謀取暴利，小老百姓對華爾街的信任蕩然無存。大崩盤後，當時的羅斯福總統找來他的好友約瑟夫甘迺迪幫忙想辦法，這位甘迺迪就是後來遇刺身亡的美國傳奇總統甘迺迪之父。老甘迺迪是當年最大尾的金融惡棍之一，善於鑽當時鬆散法規的漏洞，幹了許多後來法律明文禁止的股票炒作勾當，且因此成為鉅富。深諳箇中三昧，他於是現身說法，找來一批法律高手一起籌劃，希望利用法律規範，建立「公平且誠實」的股市，重拾一般民眾對華爾街的信任。他們最重要的成果，就是一九三四年的「證券交易法」，這也是ＳＥＣ成立的法源，而老甘迺迪也順理成章成為第一任ＳＥＣ主席，是極少數非法律背景的主席之一。

所以，美國的ＳＥＣ打從第一天起，任務就很簡單明白：以法律的手段，建立對所有參與者公平且誠實的金融市場。要達成這樣的任務，找法律專才來主其事，自是理所當然。

顧立雄主委甫上任，已經對外宣示其初步工作重點，這些事當然都該做。但台灣的金融監管，落後國際先進觀念實在太遠，新主委更應思考如何從制度著手，進行真正大破大立的改革。首先，金管會必須想辦法提升自身在台灣社會的公信力。為什麼今天一個法律人接金管會主委，會引來那麼多潑婦罵街式的惡評？原因很簡單，就是藍營人士不信任綠營主委可以公正執行金管會的公權力，所以才會有「金融錦衣衛」的批評；如果藍綠對調，結果恐怕也相去不遠。相對而言，目前台灣的中央銀行，透過多年慣例及在位者的自我約束，跨黨派的公信力就好得多。而美國ＳＥＣ則是透過制度來解決跨黨派公信力的問題。例如，法律規定，掌握ＳＥＣ最高權力的五席委員中，相同政黨者不可超過三席；又如為了確保ＳＥＣ運作不受新舊總統換屆干擾，每席委員的五年任期受法律保障，且五席委員的卸任時間相互錯開為每年一席。

即使社會公信力建立了，按照目前的法律架構，金管會依然只是一隻沒有牙齒的老虎，很難有效執行金融監管的任務。台灣的金管會只有監督、管理、檢查的權力，即使在金檢過程中發現重大違法事證，要追究刑事責任，還是只能仰賴檢調單位；而金管會自己能做的，頂多只是行政懲處。日前情節重大的永豐金案件，何壽川被檢方起訴，求刑高達十二年，而金管會卻只能解除該犯罪嫌疑人的金控董事長職位，根本就不痛不癢。

現代的金融交易複雜且多樣，金融工具不斷推陳出新，跨國洗錢逃稅手段高超多變，在在都需要專職專責的金檢人才；但一般司法部門的檢調人員必須承辦各式案件，實在很難期待他們具備足以對付複雜金融犯罪的專業能力。美國ＳＥＣ則是從監督、管理、檢查、調查到起訴一手全包，所以易於累積專業，發現違法嫌疑時，也可以一體指揮、迅速反應。除了求刑之外，ＳＥＣ更常用的手段，是對犯罪嫌疑人或公司求償天文數字的罰金。實務上，絕大多數的ＳＥＣ案件，最終都以當事人求取庭外和解，並向政府支付鉅額和解金的方式收場。這是金管案件相對迅速有效的處理辦法，但是在目前台灣的金管架構下，卻難以成為公部門替社會伸張正義的有效手段。

台灣從以前的證管會到現在的金管會，主委一向由金融界人士出任，這其實是積非成是的做法，金檢功能長期積弱不振，也就不令人意外。期待顧立雄可以帶來正確的法律監管思維，並致力於體制改革，打造讓台灣各黨派共同信任、可長可久的金管會。

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