胡博硯／東吳大學法律學系副教授
我國目前的行政法院體系是於1999年將整部《行政訴訟法》翻修後所形成的，儘管後來仍有幾次修法，但除增加地方法院的行政訴訟庭外，其餘的部分較少得到社會關注。1999年之前，我國的行政救濟制度可說仍停留在上個世紀，訴訟種類有限，利用率也不高。但這十幾年來的發展下，行政訴訟量蓬勃成長，現在每年高等行政法院終結的案件量也有七八千件，不幸的是，絕大部分的案件都以民眾敗訴收場，也因此行政法院多年來都被稱為敗訴法院。或許從另一個角度看，敗訴案件多可說明我國行政機關做成正確決定的比例非常高，在訴訟上，行政機關通常準備也較為充分，例如在書證資料上的蒐集較為齊全。但行政機關勝訴率高有一個關鍵因素是，行政法院對於行政機關通常抱持較友好的態度，而這一點也多次被國內法界人士批評。
不過，隨著時代進步、資訊透明，在各方關注下行政法院在部分案件上的確已逐漸擺脫「敗訴法院」的外號，甚至成為人民權利的捍衛者，例如環境影響評估的審查上，在我國目前政治現實中，常有畫好靶再射箭的審查的情形，行政法院的決定此時就有如一盞明燈。但行政法院在行政訴訟的保全程序上，進步不足，仍備受爭議。
什麼是「保全程序」？
由於訴訟程序經常是曠日廢時，在漫長的訴訟過程中也經常發現爭執標的消失的狀況，或是侵害可能或變大，所以會有一個暫時性的程序把物件保全住。最為大家熟知的就是假扣押，例如，你可能利用訴訟程序去和欠你錢的人討錢，但如果沒有先去扣押他財產，對方很可能在訴訟期間就脫產了，最後即使贏了官司也得不到正義。這樣的程序在行政訴訟上也有，除了前述關於金錢給付的假扣押外，《行政訴訟法》第298條規定：
「公法上之權利因現狀變更，有不能實現或甚難實現之虞者，為保全強制執行，得聲請假處分。於爭執之公法上法律關係，為防止發生重大之損害或避免急迫之危險而有必要時，得聲請為定暫時狀態之處分。前項處分，得命先為一定之給付。」
例如，這次以核養綠公投案，連署方繳交連署書後，打算再次補繳，但中選會拒收的狀況下，連署方轉向行政法院聲請假定暫時狀態，意即要求中選會必須要先收下這些補件的連署書。行政法院基於公民投票制度立意既然是希望可以促成民眾使用直接民主制度，所以基於誠信原則的要求應該儘量便利民眾，因此做成中選會應該收下這些補件連署書的決定。
行政法院基於公民投票制度立意既然是希望可以促成民眾使用直接民主制度，所以基於誠信原則的要求應該儘量便利民眾，因此做成中選會應該收下這些補件連署書的決定。（本報資料照）
我國公民投票程序關於時程上的規定比很多國家來得嚴格，因此中選會對於時間十分敏感，有所謂限時行政的說法，但若就爭執的個案上來說，倘若不能補件，則有可能在之後的審查過程當中因為時間的延宕，以致於無法和全國性的選舉一起投票。但這是不是代表這個公投案就無效了呢？並不是。依據《公民投票法》的規定，如果連署人數足夠，則公民投票案就公告成立，必須要在成立後一個月起至六個月內舉行公民投票，只是該期間內如果有全國性選舉時，就必須與選舉同日舉行。因此，有沒有補件，並不會造成權利上的變動，唯一的考量是，若無法在選舉日投票，或許就不會有這麼多人出來針對該案表示意見，如此一來該案通過的機率就會降低。
不過，這樣的作法並不是法律權利的問題，但是法院卻基於權利保護的要求，避免造成難以回復的損害所以同意了。對比此前的諸多案例，例如在涉及土地正義的案件中，涉及民宅強拆的問題，法院認為這些房子被拆了也可以金錢補償，所以不願去面對無法原地重建的問題。顯然，從這次以核養綠公投連署案上看來，行政法院對於保全程序的標準放寬了，這樣的改變從保障人民權利的立場上，應給予嘉勉，同時也希望未來在其他個案上，行政法院也能採取同一標準，一體適用，否則制度就會失去它的價值。
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