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林濁水觀點》蔡總統賴揆民調解謎 :全民閣揆,政黨化元首-總統.閣揆民眾聲望落差巨大

一直有一個誤會,說由於我國國家主權處境特殊,因為為了整合國民的共同認同,應該直選總統並實施總統制。現在看來,直選是對的;但是無論從法理、台灣自己和西方國家的經驗來看,選擇總統制明顯是錯的,總統制既不利於施政效率,也不利於國民認同的形塑。

林濁水

最近幾份民調都看到總統的民眾滿意度和信任度大幅躍升,只不過仍然和閣揆有非常巨大的差距。兩人無論信任度或滿意度大抵都有20%上下的落差。例如台灣世代智庫的滿意度民調,兩人落差19.1%,美麗島電子報的信任度調查兩人落差22.0%。巨大的落差怎麼造成的,眾說紛紜,基本上各路評論家都從兩人個性、能力等主觀要素上找原因;但是現在這篇文章準備從完全不一樣的角度切入,要從政黨政治的原則來看這一個落差是怎麼發生的。

執政黨民眾一面倒挺蔡、賴,程度不分軒輊。滿意度方面,台灣世代智庫的民調,執政黨民眾對賴院長固然達到了94.3%的超高滿意,不滿的只有2.7%;但是蔡總統的滿意度也不遜色,高達84.7%,不滿的也只有12.2%;信任度方面,美麗島電子報的調查,賴清德固然獲得執政黨民眾92.2%信任,不信任的只有3.2%;蔡總統的信任度也有78.6%,不信任的只有13.0%。執政黨民眾一面倒支持執政黨領袖,誰都會說這很合理,是政黨政治的常態。

國民黨民眾超級不信任蔡總統

但是在國民黨民眾方面就完全是兩回事了。台灣世代智庫的民調,總統的在國民黨的民眾中的滿意度低到只有16.9%,不滿意度高達81.6%。 美麗島電子報的調查,總統在國民黨的民眾中的信任度只有13.2%,不信任度高達79.0%。反對黨民眾反對執政黨領袖,這應該也合理,因為他們似乎認為自己也該「善盡反對黨的責任」。 但是問題來了。這真的是政黨政治的本質嗎?是典型的政黨政治的體現嗎?

幾份民調都看到總統的民眾滿意度和信任度大幅躍升,只不過仍然和閣揆有非常巨大的差距。(資料照,記者黃耀徵攝)

反對黨的民眾居然不反對執政黨的閣揆

假如反對黨民眾就一定反對執政黨領袖,那麼且看看國民黨民眾對賴院長的評價到底如何?

滿意度方面,台灣世代智庫的民調,有43%國民黨民眾對賴清德滿意;不滿意的49%。正反評價勢均力敵,不相上下;信任度方面,美麗島電子報的調查,有45.6%信任,居然高過不信任度的40.7%! 反對黨國民黨的民眾居然不反對執政黨的閣揆,這豈不稀奇,值得一探究竟?

全民閣揆,政黨化元首?完全背道而馳

在剛參加總統競選時,陳、馬、蔡三位都強調他們當選後要當全民總統,為了成為全民總統,所以都說當選也一定不會兼任黨主席。 不過,三人定義的「全民總統」意義並不一樣。

蔡和陳一樣,都認為既然總統直選,我國體制便理所當然成了行政權向總統傾斜的雙首長制,所以兩人都要當大權在握的全民總統;而馬總統對體制的立場則守在1997年修憲時兩大黨的共識上面,認為我國體制是屬於行政權偏向總理的法國體制(或者是所謂的總理總統制)。在這樣的理解下,他宣稱總統將退居第二線,而政府則由國民黨政務官組成執政黨內閣

三人之中蔡選到一半就改變立場決定兼任主席;陳、馬兩位則在就職後沒多久也都同樣改變立場回頭兼任黨主席。西方國家慣例是,只要元首和閣揆分別由兩人擔任的體制,總統是國家統合的象徵,毫無例外地必定辭去黨職,甚至停止黨籍,而總理原則上是政黨領袖。

因此,陳、馬、蔡三人的做法和西方民主國家的做法完全背道而馳。至於蔡總統更特別,自己是黨主席卻主導內閣組成了去政黨化、去政務官化的內閣。這樣做固然排除掉出現總統、閣揆兩個太陽的可能,卻也和馬總統一樣,使政黨和內閣之間離心離德。演變下來,就是閣揆和總統民眾滿意度一起跌,這情形直到換了有政治能量的賴揆上台施政才開始上軌道,而總統的滿意度也才回升。

賴清德領導執政黨政府居然得到反對黨民眾一半左右的信任和滿意實在相當不容易;他的能力尤其是行事風格被肯定固然是基礎條件,但是和他不是黨主席的身份這一點也息息相關。(記者張嘉明攝)

忠誠反對黨,忠誠和反對的對象不同

民主政治在野政黨叫忠誠的反對黨。而所謂反對,是反對執政黨政府;而是忠誠則是於國家,忠於代表全民的元首。從這個邏輯出發,蔡英文就總統,做為全民共同元首的身分,反對黨民眾幾乎清一色的對她不信任,這在西方民主國家絕對是反常現象;但是如果回到是她是執政黨黨主席的這一個身份,她被反對黨清一色的反對卻又是理所當然。

至於賴清德領導執政黨政府居然得到反對黨民眾一半左右的信任和滿意實在相當不容易;他的能力尤其是行事風格被肯定固然是基礎條件,但是和他不是黨主席的身份這一點也息息相關。換句話說,現實上,台灣的黨政關係既然出現了和正常民主國背道而馳的「全民閣揆,政黨化元首」權力安排這一個因,那麼也只好結成反對黨民眾反對國家元首而信任閣揆這個天地顛倒的果了。

那麼,總統為什麼要天地顛倒地自兼黨主席,自有緣由,那就是:台灣的總統不甘像一般西歐國家直選總統一樣,只站在超黨派立場扮演政爭仲裁者的角色,但是依憲法規定卻又不能像法國一樣擁有主持部長會議的權力,於是只好違背西方雙首長制國家的鐵律,非兼任黨主席不可,他們認為這樣才能夠以掌控黨權的方式掌控國會和內閣,其代價也就是必然要面對反對黨民眾清一色的反對了。

這樣一來,一個人既要代表全部,又要代表互相反對中的一造,在邏輯上不通,在實務上困難,結果是顧此失彼,元首整合全民的功能既受傷,政府施政進行價值重分配的效率也受損。於是陳、馬、蔡三位總統全陷入困境。

蔡總統自己是黨主席卻主導內閣組成了去政黨化、去政務官化的內閣。這樣做固然排除掉出現總統、閣揆兩個太陽的可能,卻也和馬總統一樣,使政黨和內閣之間離心離德。(記者羅沛德攝)

歐盟超黨派元首配執政黨閣揆是絕對性主流,總統制是孤鳥

美國的總統制建立在政黨政治還不發達的歷史時期,當時多數美國的建國先賢,例如華盛頓,都是排斥政黨政治的,所以建國之初,不存在元首和行政首長合一政黨政治怎樣運作的問題。此後美國的政黨發展成柔性政黨也使矛盾不致於太尖銳,然而,愈到晚近行政權愈形龐大,政黨也愈剛性化,矛盾便愈來愈嚴重。

美國是權力分立的現代民主成文憲法的開山祖師,在美國之後,歐洲各國紛紛跟進,只是歐洲國家不管是君主立憲或是共和國,除了塞浦路斯之外,清一色地把元首和閣揆分開由不同的人擔任,一個領導執政黨及其政府行使行政權,一個代表全民行使仲裁權必須辭去黨職,建國立憲的理路很清楚,並不跟進美國元首、行政首長合一的總統制體制。

現在歐盟28國,直選總統的有14國,塞浦路斯是元首、行政首長合一的總統制,其餘都是雙首長制;雙首長制中又只有少數如法國總統權力比較大,其餘都是以總理為行政中心的「總理總統制」而不在「大總統」制之列。其中,如果有總統權力稍大的,如芬蘭,總統的權力也只被限定在外交國防這種權力的行使必須具備「超黨派」性格的領域,而不及於政黨角力的內政財經等領域。

明白了總統大權獨攬成大總統並兼黨魁,必成為反對黨民眾反對而不是忠誠的對象後,那麼對兩位台獨黨的總統執政時台灣人認同上升反而遲滯甚至下降的現象就不必太驚訝了。

一直有一個誤會,說由於我國國家主權處境特殊,為了整合國民的共同認同,應該直選總統並實施總統制。現在看來,直選是對的;但是無論從法理、台灣自己和西方國家的經驗來看,選擇總統制明顯是錯的,總統制既不利於施政效率,也不利於國民認同的形塑。

註:

1. 馬總統的説法沒有問題,但是魔鬼在細節上—他的做法大有問題。按照道理,若總統要退到第二線,那麼站在第一線的閣揆必須是在曾經選舉過,在國會可以發揮領導能力的政治領袖才行得通,但是他卻用了一個「人緣很壞的」劉兆玄當閣揆,而且內閣是技術官僚內閣,不是政務官內閣。這可能讓他覺得安心,但是代價註定是內閣能量低落,並和國會黨團離心離德,最後只好換閣揆。他的新閣揆不再是技術官僚,而是選舉出身有政治領導能力和野心的吳敦義,但是可能也因為安心考慮,馬總統在換閣揆的同時,也改變自己立場,回頭兼任黨主席。於是從頭到尾,他都沒有真正按雙首長制的精神在運作權力。

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